CAPÍTULO 4. Fases

Prefacio

En este capítulo se consideran algunas de las cuestiones prácticas relacionadas con el proceso de desarrollo de una política docente. Se basa en el Capítulo 2, en el que se analiza cómo se encuadran las políticas docentes en diferentes contextos, y en el Capítulo 3, que describe diversas dimensiones de la política docente. Debe leerse junto con el Capítulo 5, donde se consideran aspectos clave de la implementación de políticas educativas docentes a escala nacional.

Las políticas docentes son un aspecto clave de la política pública. Sirven como instrumento para la asignación directa de recursos públicos y acciones. Su objetivo es desarrollar la calidad docente y así mejorar la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos. Para que el proceso de desarrollo de una política tenga éxito, debe estar bien planeado desde el inicio, pues existen fuertes vínculos entre su desarrollo, planificación para la implementación, implementación y dotación de recursos. Por lo general, las unidades de planificación de los ME desempeñan una función clave en el proceso. Por ejemplo, en Singapur, el ME cuenta con una División de Planificación, cuya misión consiste en «formular y revisar las políticas educativas, además de administrar y analizar datos clave del ME para apoyar a las autoridades del ministerio en el proceso de toma decisiones» (http://www.moe.gov.sg/ about/ org-structure/ pld/).

El Ministerio o Departamento de Educación (DoE) es uno de los actores principales en la organización del proceso de desarrollo de políticas docentes. Al inicio del proceso, el ME tiene que dejar claras las fases y etapas del mismo, identificar los organismos pertinentes que van a participar en él, el marco temporal y los costes. Una consideración importante en el desarrollo de cualquier política docente es asegurar la presencia de un equipo o grupo de trabajo que guíe el proceso. Con frecuencia,

los gobiernos nombran a un comité o equipo de trabajo, compuesto por personal del ME, para gestionar y liderar el proceso, junto con un grupo de expertos, entre otros, académicos y representantes de organizaciones asociadas, como los sindicatos docentes y los organismos de ayuda financiera. Entre las tareas del comité se incluye convocar reuniones, solicitar que se lleven a cabo investigaciones pertinentes, supervisar consultas con otros participantes del proceso y organizar en general el proceso de desarrollo de la política. Este grupo o equipo de trabajo es responsable en última instancia ante el ME.

Cabe reconocer que elaborar una política docente suele ser una tarea larga, compleja y de enormes proporciones. No existe una fórmula única y universal para abordar el desarrollo de políticas, ya que el proceso depende en gran medida del contexto. La Política Docente (2013) del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (UNRWA, por sus siglas en inglés) señala que «toda política debe estar enmarcada en un contexto», y reconoce que su política es parte de la «polifacética Reforma Educativa del OOPS, de la cual la Política Docente es una parte fundamental». El tipo de política que va a desarrollarse, ya sea adoptando la forma de un programa o estatuto legislativo, o de un conjunto de normas o directrices reglamentarias (Capítulo 5), también está condicionado por el enfoque que adoptan los procesos de desarrollo de políticas, dado que cada país sigue sus propias reglas y procedimientos.

4.1 Etapas clave

En este apartado se presentan de forma resumida numerosos modelos de desarrollo de políticas que han sido analizados, con el fin de proporcionar un marco para el proceso de desarrollo de políticas.^{Nota a pie de página 27} Se presenta un modelo que sirve como herramienta analítica para permitir a los responsables de las políticas identificar los elementos clave en la formulación de las mismas. Sin embargo, debe reconocerse que la formulación e implementación de una política no suele ser un ejercicio técnico-racional, sino más bien un proceso inherentemente político. La elaboración de políticas como tal se caracteriza por conflictos y luchas sociales, así como compromisos entre prioridades y objetivos dispares. Implica disputas entre las fuerzas y los movimientos sociales en todas las etapas de los procesos de la política, desde el establecimiento de la agenda hasta la formulación, adopción e implementación. Esto supone que las demandas populares pueden moldear el diseño y los resultados de las políticas, así como modificar la política docente tal como se presenta en los textos oficiales.

El debate sobre en qué consiste una política y, por lo tanto, qué debe incluirse en toda política docente, refleja diferentes puntos de vista sobre lo que es deseable y lo que es factible. Según Rizvi y Lingard (2010), los valores son fundamentales en el diseño de políticas. Por lo tanto, una política que toma la forma de un texto o un documento refleja valores particulares y conforma una «asignación de valores fidedigna» (Rizvi y Lingard, 2010). Como ejercicio cargado de valores, el desarrollo de políticas es un proceso normativo en el que se privilegian ciertas voces mientras que otras son más marginales, lo que refleja las diferencias de poder en la sociedad. Por eso, este apartado analiza en primer lugar la participación de distintos actores en general y de los docentes en particular. La participación y el debate significativo entre todos los actores involucrados, en particular de los que son marginales, es fundamental en todos los aspectos del proceso de desarrollo de políticas y, en especial, en la etapa de conformación de la agenda.

De lo planteado anteriormente se desprende que desarrollar una política no es un proceso simple y directo. El enfoque que se presenta a continuación muestra el ciclo de vida de una política y, por tanto, debe comprenderse como una herramienta analítica para brindar apoyo a los ministerios en la formulación de políticas. Debe utilizarse como una guía flexible para desarrollar una política docente y no como un modelo rígido y prescriptivo que deba seguirse de manera estricta y lineal. Es necesario resaltar que las etapas que se sugieren pueden ser iterativas y superponerse; no se pueden distinguir de manera estricta, como suele insinuarse. El diseño de políticas públicas, tal como se ha presentado anteriormente, es una actividad compleja, iterativa y de múltiples capas, en la que suelen desarrollarse simultáneamente diversas políticas e iniciativas (Badat, 2014).

4.1.1 El período de consulta: un proceso continuo y significativo en el diseño de políticas

Se deben incorporar distintas consultas con los grupos adecuados a lo largo del proceso de desarrollo de la política; sin embargo, también es importante realizar consultas a varias partes interesadas y a los grupos involucrados una vez que la política se haya redactado.

Los grupos que se deben consultar incluyen los organismos gubernamentales locales, si los hay, otros ministerios además del ME, organizaciones civiles nacionales e internacionales, organismos internacionales, prestadores de servicios educativos privados, docentes, padres y alumnos, así como las organizaciones que los representan.

Asegurar una amplia participación y una pluralidad de voces en el proceso de creación de políticas garantiza que se tomen en consideración las inquietudes y los puntos de vista de los diferentes actores. Esto también aumenta las posibilidades de que la política, una vez completada, cuente con el apoyo del público, los diferentes actores, el personal de primera línea que deberá implementarla y los proveedores de fondos (UNESCO y UNICEF, 2013). El proceso de consulta tiene un profundo impacto sobre las respuestas del público y de los profesionales durante la etapa de implementación de la política, y por lo tanto, tiene un efecto sobre sus resultados (Adams, 2001; OIT/UNESCO, 2003; Ratteree, 2004; VSO, 2002a; VSO, 2002b; VSO, 2002c).

Para coordinar la participación de todos los actores, deben considerarse los complejos contextos políticos y de poder en los que se invita a participar en las consultas tienen lugar tanto entre las instituciones como dentro de ellas (Lewis y Naidoo, 2004). La coordinación debe garantizar que todos los interesados tienen voz y son respetados, independientemente de su poder o influencia dentro o fuera del proceso de elaboración de la política (OIT/UNESCO, 2003; OIT/UNESCO, 2008; VSO, 2002a; VSO, 2002b; VSO, 2002c). Como muchos sostienen, este proceso inclusivo debe incluir, no solo a los docentes, sino también a los alumnos (Flutter y Rudduck, 2004; Morgan, 2011; Pedder y McIntyre, 2006; Ratteree, 2004; Thompson, 2009).

La selección de opciones para llevar a cabo los objetivos de la política rara vez es sencilla, dado que pueden utilizarse diferentes estrategias para abordar el mismo problema. El proceso de consulta puede ser intenso y presentar un alto nivel de debate, lo que requiere que se lleven a cabo negociaciones entre los grupos de interés. Así, el proceso de consulta es fundamental a la hora de tomar decisiones sobre la política, en particular cuando hayan surgido intervenciones y estrategias alternativas para abordar las cuestiones y los problemas identificados.

El proceso de consulta y el diálogo social adoptan diversas formas en distintos países. En Nigeria, el proceso de consulta incluyó la realización de una encuesta de opinión pública en determinados estados (Cuadro 4.1).

Tal como se mencionó en el Capítulo 2, la participación de los sindicatos de docentes en la reforma educativa no constituye únicamente un derecho, sino que también es una condición esencial para que la política se implemente satisfactoriamente. La participación de los docentes en la educación y en el desarrollo de la política docente va más allá del simple proceso de consulta, debe involucrar sustancialmente a los docentes en la identificación y puesta en práctica (etapa de implementación) de los cambios necesarios para mejorar la calidad de la educación, reconociendo a los docentes como profesionales. En este sentido, los sindicatos de docentes desempeñan un papel fundamental para ejercer influencia y hacer suyas las políticas. En un análisis de la participación de los sindicatos de docentes en la educación en América Latina (Gindin y Finger, 2013) se incluyen varios ejemplos que ilustran cómo los sindicatos docentes contribuyen a mejorar la calidad y la equidad. Los autores destacan el caso de Bolivia (Estado Plurinacional de), donde el sindicato de docentes, la Confederación Nacional de Maestros de Educación Rural de Bolivia, jugó un papel clave en la defensa de la enseñanza en lenguas indígenas para los grupos de población indígena (Gindin y Finger, 2013: 17-20). También señalan la figura el sindicato como un gran defensor de los derechos educativos de los pueblos indígenas en Bolivia, asegurando que estos derechos se respetan constitucionalmente.

4.1.2 Etapa1: identificación de problemas y definición de la agenda

El punto de partida en el proceso de desarrollo de toda política docente es la definición de la agenda, que consiste en identificar, acordar y esclarecer las cuestiones o problemas que requieren mayor atención por parte del gobierno.

La agenda de una política docente puede provenir de otras fuentes además del Gobierno, como pueden ser la opinión pública, los organismos internacionales y los sindicatos de docentes. Independientemente de cuál sea la fuente, el gobierno desempeña un papel fundamental a la hora de adoptar y actuar sobre la agenda. Los procesos de definición de la agenda y desarrollo de una política docente reflejan relaciones de poder, en especial en relación con preguntas como «quién puede hablar, cuándo y con qué autoridad» (Ball, 1990: 17). Los diversos actores y partes interesadas tienen distintas posiciones de poder en la sociedad y se encargan de reflejarlas en el proceso de creación de políticas. Es por tanto importante prestar atención a la forma en que se identifica el problema político y la manera en la que se enmarca según se desarrolla (y quién lo hace); la dinámica de poder influye en todo el proceso de desarrollo de la política docente, desde la forma en que la agenda propuesta se desarrolla y se actúa sobre ella, hasta en qué aspectos se convierten en políticas finalmente.

En la Sección 4.2 se analizan las funciones y responsabilidades de los organismos relevantes en el diseño, la elaboración y la validación de una política docente nacional.

4.1.3 Etapa 2: formulación de la política: análisis, principios y opciones

Una vez se han identificado los problemas que requieren la atención de la política y ha sido acordada la agenda de la política docente, la siguiente etapa consiste en desarrollar las opciones e ideas de la política para un posterior proceso de consultas. Esta etapa requiere recopilar información e investigaciones para identificar opciones viables que se puedan implementar y que permitan abordar la agenda acordada.

Diagnóstico o análisis de situación o necesidades

Tal y como se mencionó anteriormente en la Etapa 1, las opciones de la política se desarrollan para adaptarse a contextos sociales particulares, políticos, económicos y culturales. Por tanto, requieren un análisis de necesidades con el fin de examinar la situación sistemáticamente, hacer recomendaciones sobre qué problemas requieren atención inmediata y determinar las maneras de abordarlos. Las opciones de la política deben estar dotadas de un presupuesto y se debe considerar qué herramientas políticas (legislación, programas o regulaciones) son las más apropiadas.

Una actividad importante durante esta etapa es la realización de un completo análisis de la situación sobre los docentes en el país en cuestión, que incluya los aspectos que afectan a la eficacia de los docentes, la tasa de abandono y la escasez de estos. En el contexto de una situación posterior a un conflicto o un desastre, se requiere prestar especial atención a aspectos clave, como la cantidad de docentes y la distribución de los mismos, y a la función de los docentes como agentes de paz, reconciliación y preparación frente a un desastre. La investigación es un componente esencial para el análisis de una situación de este tipo, pues permite identificar los hechos y aquellas medidas que se consideran exitosas. En el Capítulo 3 se resumen algunos aspectos principales y las evidencias que los sustentan.

El trabajo sobre la política en esta etapa debe permitir que los responsables de las políticas tomen decisiones fundamentadas sobre los cambios en la política que puedan requerirse para abordar el problema identificado. Es posible que durante el curso del desarrollo de las opciones de la política, los problemas identificados inicialmente cambien y se identifiquen otros nuevos.

Acuerdos sobre principios durante la formulación de una política

Un conjunto claro de principios y factores debe guiar el proceso de desarrollo de la política docente, cuyo eje debe ser el compromiso de ofrecer calidad en la enseñanza y el aprendizaje (véase el Cuadro 4.2 que presenta el ejemplo del UNRWA). Este conjunto de principios y factores debe incluir:

• equidad: ¿la política dará lugar a una mayor equidad en la educación? ¿las opciones y estrategias tienen en consideración las necesidades de los grupos marginales y desfavorecidos? ¿de qué manera se abordan las discapacidades en las opciones y estrategias de la política?
• integral y holístico: ¿la política es completa? ¿aborda de forma holística los aspectos interrelacionados de la calidad docente, la situación y las condiciones, y la formación docente? ¿está integrada y relacionada con políticas sociales existentes y otras políticas educativas?
• sostenibilidad financiera: ¿las opciones y estrategias de la política son asequibles y sostenibles desde el punto de vista financiero?
• viabilidad: ¿las opciones y estrategias de la política son viables y fáciles de implementar? ¿son manejables desde un punto de vista administrativo? ¿se poseen las capacidades adecuadas para implementarlas?

Desarrollo de opciones y estrategias políticas: prestar atención a los costes y la implementación

El desarrollo de opciones y estrategias de la política debe ser congruente con el análisis de situación del país y con los principios acordados. Esta tarea suele estar a cargo de un grupo de personas determinado, que pueden conformar una comisión o equipo especial establecido por el gobierno o pueden ser funcionarios del ME. En algunos casos, el equipo especial o el ME pueden tomar la decisión de contratar a expertos externos que participen del proceso de creación de la política. Este es el momento en el que en ocasiones se acude a expertos en educación. Una política docente bien definida debe describir de manera clara la visión, el asunto abordado, las posibles opciones de la política y la solución a los problemas. También es fundamental que incluya los costes y beneficios de cada opción, así como las condiciones y los problemas de implementación que se deben superar para que la política resulte satisfactoria.

Después de realizar consultas, debe publicarse un documento final que presente la política y que establezca las estrategias acordadas para desarrollarla.

4.1.4 Etapa 3: Adopción/decisión

El funcionario u organismo de gobierno correspondiente, ya sea el presidente, el congreso, el ministro, los legisladores estatales, los funcionarios de los organismos o tribunales, deben tomar una decisión sobre la propuesta de versión final de la política docente. Es posible que, en determinados momentos, la política presentada se vea alterada o modificada y, en casos excepcionales, rechazada por completo tras las deliberaciones que llevan a cabo dichos actores y organismos. Sin embargo, la etapa de consulta previamente recomendada debería ayudar a evitar esta situación.

El proceso de aprobación y adopción de la política depende del contexto de cada país. En muchos países, en los que la política docente se considera una cuestión importante de la estructura de gobierno, se elabora una versión final para obtener el respaldo y la aprobación del parlamento. En otros casos, la política se transforma en un documento del ME que requiere el respaldo del Ministro de Educación. Toda política que sea respaldada requiere acciones por parte del gobierno, entre ellas, la asignación de un presupuesto, cambios en los reglamentos existentes y nuevas regulaciones. La manera de legislar es distinta en cada país. Por ejemplo, en Sudáfrica, todas las políticas educativas importantes se publican inicialmente en versión preliminar como libros blancos (y, en algunos casos, como libros verdes), y luego continúan el proceso parlamentario con la creación del proyecto de ley, la presentación o debate parlamentario y finalmente, la creación de la ley. En el Cuadro 4.3 se explica el proceso general de creación de una ley en Sudáfrica, que atañe a la adopción de una política docente.

El proceso de creación de una ley está sujeto a debates y conflictos, que pueden derivar en contiendas legales. Por ejemplo, en los Estados federales, las provincias, las regiones o los Estados pueden oponerse al gobierno central si se les impone la responsabilidad de financiar la implementación de la ley. En el Cuadro 4.4 se describe la oposición que suscitó la Ley del Derecho a la Educación Gratuita en la India.

4.1.5 Etapa 4: implementación, comunicación y divulgación

En el Capítulo 5  de esta Guía se trata en mayor detalle el tema de la implementación de una política aprobada.

En este apartado se analiza la cuestión de la comunicación y la divulgación.

Debido a su nivel de «concreción», el proceso de implementación destaca las capacidades estructurales existentes, así como la capacidad real de las partes interesadas para producir el cambio deseado. En algunos casos, esto puede requerir una reformulación y ajustes en ciertos aspectos de la política.

La implementación eficaz de una política debe llevarse a cabo a través de campañas de divulgación bien diseñadas, dirigidas a todos los participantes y otros grupos interesados (en el cuadro 4.5 se presenta un ejemplo del unrwa). promocionar la política aumenta las probabilidades de que esta se implemente satisfactoriamente, dado que ello permite obtener el apoyo y el respaldo de la opinión pública, que es fundamental para alcanzar los objetivos deseados. La presentación ante los medios puede ser útil para asegurar que el público comprenda y apoye el proceso de creación de la política.

4.1.6 Etapa 5: supervisión y evaluación

El proceso de desarrollo de una política debe incluir un plan claro de supervisión y evaluación que ayude a determinar si la política implementada está alcanzando los objetivos deseados. Proveer buena información de manera oportuna puede mejorar la trascendencia, la eficacia y la efectividad de cualquier política. Los esfuerzos para optimizar el uso de la información se centran en mejorar su utilidad para el diseño de políticas, especialmente frente a las demandas de instauración de más «sistemas de supervisión y evaluación dirigidos por cada país» (UNICEF, 2009). El proceso de supervisión y evaluación debe ponderar si la política es eficaz a la hora de abordar los problemas identificados originalmente y determinar si logra los cambios deseados. Es posible que los problemas que se identifican durante la supervisión y la evaluación hagan que sea necesario introducir cambios en el diseño de la misma. Sin embargo, el proceso de supervisión y evaluación no debe ser sólo de carácter acumulativo ni llevarse a cabo únicamente al final del proceso. Este proceso debe incluir también una supervisión continua y constructiva para hacer ajustes en la política a medida que se implementa (un debate más detallado se presenta en el Capítulo 5). El objetivo principal para contar con un sistema sólido de supervisión y evaluación de las políticas docentes debe ser mejorar y optimizar la política y, en ese sentido, debe enmarcarse dentro de un proceso de mejora continua.

4.2 Roles y responsabilidades

Delimitar claramente las funciones de los diferentes actores implicados en el proceso es vital para que el proceso de desarrollo de la política sea eficaz (UNESCO y UNICEF, 2013) y garantice que los puntos de vista de las distintas partes interesadas quedan reflejados y se incorporan en el texto final de la política. Así, un paso esencial en todo proceso de creación de una política docente es identificar a las organizaciones e instituciones pertinentes, entre ellas, ME, Ministerios de Finanzas, centros educativos, organizaciones que representan a docentes y alumnos, asociaciones de padres y organismos internacionales (OCDE, 2005). Los diferentes actores desempeñan diversas funciones según la etapa del proceso de creación de una política. Por ejemplo, el proceso de adopción o toma de decisiones suele estar a cargo del parlamento u otros cuerpos legislativos equivalentes, en aquellos contextos en los que las políticas docentes se someten a un proceso legislativo. En la Tabla 4.1 se presentan algunos de los actores principales y se describen sus posibles funciones y las ventajas que supone su participación dentro del ciclo de creación de una política. Como se ha señalado anteriormente, todos los organismos pertinentes deben involucrarse significativamente en todas las etapas del proceso de desarrollo de la política para garantizar que este sea eficaz.

En la tabla anterior se presentan algunos de los principales actores y organismos implicados que deben participar del proceso de formulación de una política. La relación concreta de participantes en cada caso determinado se define a nivel de país, teniendo en consideración el contexto sociopolítico y socioeconómico específico. La participación eficaz de los organismos y actores implicados depende de sus capacidades y de que se involucren significativamente en el proceso. En principio, las partes interesadas deben poder opinar (como se señaló anteriormente) en todos los aspectos del desarrollo de la política, aunque no en la etapa de adopción (a pesar de que las partes interesadas puedan influir en el proceso, por ejemplo, ejerciendo presión sobre representantes parlamentarios), que es principalmente una prerrogativa de los representantes parlamentarios electos. Los docentes, a través de las estructuras que los representan, como los sindicatos, son un actor principal que debe formar parte de todo proceso de desarrollo de una política docente.

La participación requiere la creación de espacios y mecanismos que faciliten un diálogo social entre las autoridades gubernamentales y los actores implicados, en particular en lo referido a los docentes. En una democracia, es posible que las distintas etapas de la creación de una política sean relativamente públicas, abiertas y accesibles para los ciudadanos y la ley puede facilitar la participación de los actores sociales en la elaboración de la política. Badat (2014) señala que dicha participación puede adoptar varias formas, entre ellas, peticiones formales e informales de quienes desarrollan la política en busca de consejo, consultas con organismos legales, como las Comisiones de Servicios Docentes, y presentaciones y defensas de las partes interesadas en audiencias públicas y otros eventos. Como se ha mencionado anteriormente, es importante reconocer que las partes interesadas poseen recursos políticos muy distintos y, a menudo, desiguales, entre otros, conocimientos técnicos y medios financieros para participar en el desarrollo de políticas.

La participación significativa y el establecimiento de relaciones requieren una cultura de transparencia y apertura, por lo tanto, las partes interesadas y los organismos pertinentes que participan en el desarrollo de las políticas deben estar comprometidos con el más alto nivel de comunicación honesta y abierta, y estar dispuestos a escuchar y compartir información.

La información es crucial para la participación, y los gobiernos deben comprometerse a hacer que la información esté ampliamente disponible. Un gobierno abierto junto con el acceso sin restricciones a la información, a lo que se han comprometido muchos países, garantiza que las partes interesadas y los organismos pertinentes que participan en el desarrollo de las políticas docentes puedan tomar decisiones y emprender estrategias informadas.

En el Cuadro 4.6 se enumeran algunas cuestiones que pueden ayudar a definir las funciones de los organismos pertinentes y organizar los procesos de consulta sobre la política.

4.3 Costes

Los aspectos financieros de una política docente deben analizarse en las primeras etapas de su creación. La incapacidad de coordinar de forma eficaz los procesos presupuestarios nacionales y los de creación de políticas es uno de los factores principales que van en detrimento de una implementación efectiva. Por ejemplo, no considerar el aspecto financiero de una política puede crear «mandatos no financiados».

Para fortalecer los vínculos entre las políticas, la planificación y la dotación de presupuestos, muchos países confían en un proceso presupuestario que abarca varios años y que suele adoptar la forma de un marco de gasto a medio plazo (MGMP) (Cuadro 4.7).

Los MGMP sectoriales se integran en marcos fiscales nacionales que abarcan varios años, lo que permite asegurar que los recursos se asignen a las áreas prioritarias de la política en el presupuesto nacional y dentro de un marco a largo plazo que sea razonable. Esto puede ser de gran importancia, especialmente en los países en desarrollo, en los que la mayoría de los recursos suelen estar destinados a programas ya existentes y en los que es difícil financiar la implementación de nuevas políticas.

La financiación de una nueva política depende del nivel de prioridad que se da al problema, de los costes y de la disponibilidad de recursos para implementarla. Al desarrollar nuevas políticas, el nivel de prioridad que se les va a otorgar dentro de los planes del sector educativo a medio y largo plazo debe estar claramente definido. Además, la nueva política debe ser presupuestada de manera cuidadosa y realista.^{Nota a pie de página 28} Es necesario que los ME refuercen su capacidad técnica para la elaboración de políticas financieras, el cálculo de costes y la recopilación de datos financieros (Clarke, 2010). Al considerar los costes del proceso de creación de la política, debe incluirse el coste de la etapa de implementación del proceso (UNESCO, 2007).

Una atenta consideración de la planificación financiera de las políticas puede contribuir al desarrollo de políticas docentes sostenibles y eficaces. Diferentes países han adoptado distintas estrategias para financiar las políticas docentes: en Kenia, por ejemplo, el proceso de financiación incluyó un análisis de los recursos existentes y las fuentes de posibles fondos adicionales para afrontar el proceso de creación de la política (Cuadro 4.8).

En Sudáfrica, el proceso de financiación también supuso tener en consideración las responsabilidades legales de las instituciones que financiaron las políticas educativas (Cuadro 4.9).

Es necesario considerar los obstáculos potenciales en la adopción de este tipo de enfoques, como la falta de transparencia sobre los recursos disponibles. Así, la financiación del proceso de creación de una política supone identificar todos los elementos y los principales objetivos de la política en cuestión. Todos los objetivos, así como las acciones necesarias para alcanzarlos, deben estar dotados de presupuestos de manera individual.

4.4 Condiciones para el buen desarrollo de una política docente

En esta sección se enumeran algunas cuestiones importantes que deben considerarse a la hora de formular una política docente que tenga mayores probabilidades de ser implementada satisfactoriamente. Una política docente exitosa es clara y específica en cuanto a sus estrategias para abordar los desafíos clave.

4.4.1 Coherencia entre la nueva política y las políticas y estructuras existentes

El desarrollo de una política docente no debe darse independientemente de otras políticas en general y de otras políticas educativas en particular. Además, todo proceso de creación de una política docente debe basarse en las políticas existentes. Al introducir una nueva política docente, debe llevarse a cabo un análisis exhaustivo de cómo esta puede influir en las políticas existentes y qué cambios, de haberlos, deben realizarse en la política existente. Se debe garantizar la coherencia y la colaboración entre los distintos sectores o departamentos del ME, así como con otros ministerios. En algunos casos, se puede requerir la creación de nuevas estructuras y organismos, como las comisiones de servicios docentes, que supervisan diversos aspectos de la gestión docente, entre ellos, la contratación y la distribución. En los casos en que ya existan dichas estructuras, es posible que haya que redefinir sus funciones a la luz de una política docente; por ejemplo, si esta aboga por descentralizar la distribución de los docentes, ya sea a nivel provincial/regional o escolar.

4.4.2 Planificación estratégica exhaustiva

Una planificación estratégica exhaustiva es fundamental para el desarrollo eficaz de una política. Una política docente debe estar integrada tanto en otras políticas educativas como en los planes estratégicos generales del Gobierno.

En Sudáfrica, la Cumbre de Desarrollo Docente de 2009 exigió el desarrollo y la posterior implementación de un plan integrado para el desarrollo y la formación de los docentes. El Gobierno nombró grupos de trabajo y lanzó un Marco de Planificación Estratégica Integrada para la Formación y el Desarrollo Docente en Sudáfrica, que guía numerosas acciones para el período 2011-2015, en base a una revisión exhaustiva del sector y en concordancia con el plan educativo, que abarca un período de 25 años. Incluso con estos esfuerzos coordinados, aún existen inconsistencias entre estos planes educativos y el Plan Nacional de Desarrollo, lo que refuerza la necesidad de un proceso de planificación integrado (DBE y DHET, 2011).

4.4.3 Participación de los docentes

Los docentes son los principales actores en las políticas docentes; el hecho de que comprendan, acepten y apoyen la política es fundamental para que esta se implemente satisfactoriamente. El concepto se incluye en la Recomendación de 1966, que considera que la participación de los docentes y de organizaciones de docentes en distintas instancias del desarrollo de políticas educativas, así como los empleadores, los trabajadores, los padres y otras partes interesadas, es uno de los principios básicos del desarrollo de políticas educativas (OIT/UNESCO, 1966: artículos 9, 10k). La participación activa de los docentes en el desarrollo y la implementación de la política y el sentido de «apropiación» de los docentes sirven como base para el éxito de cualquier reforma (OIT/UNESCO, 2003; OCDE, 2005; Yelland y Pont, 2014: 35).

Como se mencionó anteriormente, el diálogo social con los docentes puede adoptar diferentes formas en distintas etapas de formulación e implementación de la política.

• El intercambio de información puede incluir una gran cantidad de canales de comunicación entre las autoridades educativas y los docentes, desde reuniones de altos directivos con organizaciones de personal docente para debatir sobre todos los aspectos de una política docente, hasta debates en el trabajo (en el centro educativo y en el aula) sobre la implementación, con instancias de comunicación oral y escrita con distintos grados de formalidad.
• La consulta, en la cual las autoridades escuchan de manera activa y respetuosa las opiniones de los docentes sin ningún compromiso de actuar sobre estas opiniones, puede ser formal o informal, pero al menos debe ser significativa. En otras palabras, el proceso de consulta debe estar verdaderamente abierto a la posibilidad de cambiar las políticas en base a propuestas de autoridades, empleadores, docentes y sindicatos implicados en el proceso de consulta. Los temas de consulta pueden abarcar programas iniciales de desarrollo profesional y formación docente, los currículos, la evaluación docente, los códigos de ética o conducta profesional, la organización escolar y las innovaciones en el aprendizaje como parte de las reformas educativas y la adaptación de la infraestructura escolar para ajustarse a las necesidades de aprendizaje específicas en un determinado país o sistema. Muchos países de la OCDE confían con éxito en formas e instituciones de consulta sobre estos asuntos para desarrollar las reformas educativas y de la política docente (Asia Society, 2014; OIT, 2012: 206-207; OIT/UNESCO, 1966; Yelland y Pont, 2014: 36).
• La participación, que implica otorgar a los docentes una función en el proceso de toma de decisiones a través de un consejo escolar o del sistema educativo, sin que ello signifique necesariamente llegar a un acuerdo negociado; se trata de un compromiso entre las etapas de consulta y negociación. Los consejos docentes de muchos países u otros organismos que establecen estándares profesionales, como los existentes en Estados Unidos y Sudáfrica, son ejemplos de la participación de los docentes en el proceso de desarrollo de políticas en forma participativa (OIT, 2012: 207-208; MacBeath, 2012; 109; véase también el Capítulo 3 sobre estándares).
• La negociación consiste en un diálogo social que suele adoptar la forma de una negociación colectiva sobre los términos y las condiciones de empleo, entre otros, el salario y la evaluación de rendimiento, las horas de trabajo y las condiciones laborales, que tienen implicaciones para otras políticas docentes y de aprendizaje, como la contratación de docentes, la PAD o el tamaño de la clase. Es más probable que la negociación se aplique a la traducción de una política en una acción que a su elaboración (OIT, 2012: 203, 205, 206).

Para que sea efectivo, el diálogo social requiere algunas condiciones (OIT, 2012: 205-206):

• Que existan organizaciones de personal docente fuertes, independientes, representativas y democráticas y, en los casos en que estén organizadas, organizaciones de trabajadores educativos, ya sean públicas o privadas;
• Que exista voluntad política, confianza y compromiso de todas las partes para participar en estos procesos, por parte tanto de las autoridades educativas que desarrollan una política como de las organizaciones de personal docente, que no siempre están acostumbradas a participar de los procesos de desarrollo y aplicación de políticas, o no siempre tienen la capacidad de hacerlo;
• Que se respeten los derechos fundamentales de libertad de asociación y negociación colectiva como la base de un diálogo social institucionalizado;
• Que existan instituciones de diálogo social, dado que hay pocas probabilidades de que las formas de diálogo social informales o ad hoc tengan un impacto duradero. Es vital contar con un marco legal basado en leyes de conducta social, ya sea para organismos de consulta con responsabilidades y estructuras definidas que ofrezcan representación en temas tales como los programas de formación docente, los estándares profesionales y los currículos para conseguir unos mejores resultados en el aprendizaje, o para llevar a cabo negociaciones colectivas sobre los términos y condiciones laborales, como los salarios y las horas de trabajo, bien en el plano nacional, local o escolar.

Diversas formas de diálogo social para involucrar al personal docente en el proceso de creación de una política pueden tener un impacto considerable en los procesos de desarrollo e implementación de una política (véase también el Capítulo 5). Por lo tanto, es importante planificar teniendo en cuenta estas implicaciones en el proceso de desarrollo, por ejemplo, mediante la adopción de una política sobre el salario de los docentes que anticipe el proceso de negociación, que a su vez, puede determinar si la política se implementará y de qué manera. Si bien un verdadero proceso de consulta puede resultar difícil e implicar gran cantidad de tiempo, llevar a cabo un proceso de consulta simbólico y apresurado puede poner en riesgo la implementación satisfactoria de la política.

4.4.4 Desarrollo de políticas informadas por la evidencia (PIE)

Las PIE han sido fomentadas en las últimas décadas en el marco de los estudios de desarrollo. El desarrollo de políticas debe tomar en consideración la evidencia disponible para diseñar políticas docentes que permitan obtener mejores resultados. Las PIE son de especial importancia en los países en desarrollo (Sutcliffe y Court, 2005). Puede que la facilitación de las PIE requiera un aumento de la capacidad de investigación del país y potenciar la integración sistemática de investigación y política. De la misma manera, para que los diseñadores de políticas puedan hacer mayor uso de la evidencia, los investigadores académicos necesitan fortalecer su comprensión del nexo entre políticas e investigación y la manera de transferir conocimiento pertinente para los responsables de elaborar las políticas (Segone, 2008).

El desarrollo de políticas informadas por la evidencia requiere que se gestionen y recojan datos para el desarrollo de políticas docentes (y su implementación; véase el Capítulo 5). Un SIAE eficaz puede ayudar a gestionar los datos, ya sea como una base de datos aislada o como componente de un SIGE mayor. Un SIAE puede incluir datos relacionados con todos los aspectos del personal docente que sean importantes para las políticas docentes. Ciertas condiciones determinan la utilidad de un SIAE (o SIGE) para una política efectiva, entre otras: la fiabilidad, la congruencia y el carácter oportuno de los datos en los distintos niveles de educación y fronteras administrativas (nacionales y descentralizadas); capacidad de financiación, mantenimiento y asistencia técnica a lo largo del tiempo; compromiso profesional fundamental y de los usuarios (en particular, docentes y directores) en la planificación, la prueba, la puesta en práctica, el despliegue y la recepción de comentarios; y facilidad de uso, la formación y la capacidad (OIT, 2012: 13-14).

4.4.5 Apropiación de cada país

La apropiación del proceso de políticas por parte de los países en desarrollo es uno de los pilares fundamentales de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo.

• Los países socios se comprometen a ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos de consulta.
• Los donantes se comprometen a respetar el liderazgo de los países socios y ayudarlos a reforzar su capacidad de ejercerlo (OCDE, 2005/2008: 3).

Por lo tanto, es esencial que los roles estén bien definidos, especialmente en lo que se refiere a la apropiación, cuando los organismos internacionales participan del desarrollo de políticas.

La Declaración de París indica claramente que el proceso de desarrollo de políticas debe estar liderado por cada país. Los Gobiernos nacionales son responsables de preparar sus políticas y estrategias orientadas al desarrollo a través de un amplio proceso consultivo. Cuando los donantes o asesores internacionales brindan asistencia técnica para la creación de políticas, los Gobiernos nacionales deben asegurarse de que el proceso esté diseñado para desarrollar las capacidades de cada país.

El Programa de Acción de Accra de 2008 señala que, mientras que los países receptores «fortalecerán la calidad del diseño de políticas», los donantes deben respaldar «las iniciativas para aumentar la capacidad de todos los actores involucrados en el desarrollo: parlamentos, Gobiernos centrales y locales, organizaciones de la sociedad civil, institutos de investigación, medios y el sector privado», para poder asumir una función activa en proceso de desarrollo de políticas (OCDE, 2005/2008: 16).

4.4.6 Capacidades de los Ministerios de Educación

Una condición previa para el desarrollo de buenas políticas docentes es que el Ministerio o Departamento de Educación cuente con los recursos humanos necesarios, que a su vez tengan los conocimientos técnicos adecuados. Debe llevarse a cabo una evaluación de las necesidades de capacitación para asegurar que los empleados públicos y funcionarios puedan llevar a cabo correctamente el proceso de creación de políticas públicas. En el Cuadro 4.0 se indican algunas áreas de los ME con funciones importantes en la elaboración de políticas; la Tabla 4.2 incluye una serie de preguntas clave para evaluar la capacidad.

4.5 Plazos y hoja de ruta

Como se ha explicado anteriormente en este capítulo, el ME o MoE desempeña un papel fundamental en la organización del proceso de desarrollo de la política docente. Al inicio del proceso de desarrollo docente, el Ministerio debe definir de manera clara las fases y etapas del mismo, identificar los organismos pertinentes que van a participar, el marco temporal y los costes.

Desde un punto de vista técnico y político, el desarrollo y la implementación de políticas (Capítulo 5) es un proceso costoso, complejo y que requiere tiempo. Por esta razón, es esencial establecer un marco temporal adecuado para contar con el apoyo de los docentes y otras partes interesadas. Disponer de una hoja de ruta puede ayudar a esbozar cómo se implementarán y lograrán los objetivos de la política. En Sudáfrica, por ejemplo, está previsto que el Marco Estratégico Integrado para la Formación de Docentes se ponga en práctica entre los años 2011 y 2025. Dentro de esta política, cada objetivo individual tiene su propia fecha de implementación y consta, entre otros, de un marco temporal, recursos y metas.

Identificar claramente las prioridades dentro de la política puede ser útil para determinar los plazos de implementación y el orden en el que se iniciarán las actividades para avanzar en la consecución de objetivos. Es posible que lograr algunos objetivos de la política dependa del cumplimiento de otros objetivos relacionados. Por lo tanto, los plazos determinados para algunas actividades u objetivos pueden servir de base para otras actividades. La relación existente entre los distintos aspectos del objetivo principal de la política tiene que analizarse y comprenderse en detalle (Haddad, 1995; OMS, 2001; OIT, 2012).

Las preguntas clave de la Tabla 4.3 presenta algunos de los puntos clave que hay que abordar en el desarrollo del marco temporal de una hoja de ruta para la política.

Concluimos este capítulo detallando el estudio de caso del desarrollo de una política docente en Sudáfrica (Cuadro 4.11). Sudáfrica nos ofrece un interesante ejemplo del proceso de desarrollo de una política docente y los progresos conseguidos hasta la fecha. En muchos aspectos, se trata de un ciclo político y un marco de planificación (así como de los aspectos no consecutivos y que se solapan) similar al ofrecido en este capítulo.

El Capítulo 5 se centra en los planes y la capacidad organizativa necesarios para la implementación de una política docente nacional acordada.

Ahora puede tomar el cuestionario del Capítulo 4  para ganar su credencial de este capítulo.

Ahora diríjase al Capítulo 5 Implementación

Referencias