CAPÍTULO 5. Implementación

Prefacio

Tal como se demuestra en esta Guía, el desarrollo de una política docente es una tarea compleja que depende de un gran número de factores políticos, sociales, culturales y económicos, muchos de los cuales son ajenos a la educación.

En primer lugar, su implementación con frecuencia depende mucho de la especificidad de cada país. Puede que la política docente no tenga la «visibilidad» política deseada durante la implementación que pueden tener, por ejemplo, una nueva escuela o la matriculación gratuita para todos los alumnos. Como las figuras políticas a menudo necesitan mostrar resultados inmediatos a su electorado, el desarrollo de políticas docentes resulta políticamente complejo y costoso, como se señala en otras guías de políticas regionales (OREALC, 2013: 9, 90). Existen diferentes factores que influyen en la implementación: por un lado, las políticas, capacidades y orientación política del gobierno, en su conjunto; por otro lado, el estado del sistema educativo y de la profesión docente en el momento del diseño y la implementación de la política. Las fuerzas políticas y sociales que operan en un país, por ejemplo, la solidez de las organizaciones de docentes o de otras partes interesadas, aumentan la complejidad del proyecto.

Teniendo en cuenta todos esos factores, el objetivo final de desarrollar una política es implementarla hasta donde sea posible. Por ello, como se propone en el Capítulo 4, los planes de implementación deben estar ya bien desarrollados como parte del proceso de desarrollo de la política, con un calendario y una hoja de ruta esbozados por los responsables de diseñarla que sean apropiados para el contexto educativo y del país.

Algunas evidencias presentadas para orientar la implementación de las políticas educativas en los países de la OCDE pueden ser útiles para guiar los esfuerzos futuros en estos y en otros países (Cuadro 5.1).

Una de las primeras decisiones, según el contexto político del país, es determinar si es mejor que la política se aplique mediante un programa o una campaña gubernamental, normas o decretos del ejecutivo o de la administración, normas legislativas, o una combinación de las mismas. Es necesario tener en cuenta las siguientes cuestiones:

• ¿cuál de ellas tendrá la mayor repercusión dado el contexto político, económico y educativo del país?
• ¿cuáles son los costes financieros y de recursos humanos que requiere la modalidad elegida?
• ¿cuál es la correlación entre esos costes y los efectos previstos?

Como se menciona en el Capítulo 4, la reflexión sobre el plan de implementación debe comenzar durante el proceso de desarrollo de la política. El siguiente paso en el proceso es desarrollar un vehículo de implementación y un plan para los responsables de tomar decisiones que sean claros y sencillos.

5.1 Proceso legislativo y aprobación

Como se menciona en el Capítulo 4 (en el apartado sobre la Fase 3 del proceso de la política), el sistema político del país puede requerir o no una legislación para implementar una política docente, pero que tenga estatus de legislación nacional le dará una dimensión nueva, potencialmente decisiva. En una sociedad democrática, una ley nacional es suprema en relación a la constitución del país. La legislación va casi siempre acompañada de medidas que financian y reglamentan la implementación y tales medidas posibilitan en gran medida (aunque no garantizan) que una política se implemente satisfactoriamente. Como se señala en el Cuadro 2.6, un ejemplo de esto es la legislación «No Child Left Behind» (Que ningún niño se quede atrás), adoptada en 2001, y la iniciativa «Race to the Top» (Carrera a la cima) en Estados Unidos, introducida como parte de la legislación de estímulo económico adoptada después de la crisis financiera de 2008. Dada la naturaleza federal de los Estados Unidos, ambos programas incorporaron incentivos financieros sustanciales, que estimularon a los estados y a los distritos escolares para que persiguieran los objetivos de la política, según criterios y planes estrictamente definidos. Muchos estados y distritos escolares locales desarrollaron planes para cumplir con esos criterios políticos y asegurarse las necesarias subvenciones del Gobierno federal, con frecuencia concentrándose en la evaluación de los docentes y en cuestiones laborales, como se señala en la iniciativa «Race to the Top». Informes recientes revelan resultados desiguales en la implementación e indican dificultades tales como la escasez de recursos, la falta de comunicación y de compromiso de las partes interesadas (véase, entre otros, Baker, Oluwole y Green 2013; Boser, 2012; Weiss, 2013). No obstante, los debates políticos acerca de la legislación y los esfuerzos realizados para cumplir con los incentivos para la implementación han contribuido a que estas políticas tuvieran mayor visibilidad y peso de los que hubieran tenido de otro modo.

Al planificar y brindar apoyo técnico y legal al ente legislativo de un país para que se implemente una política docente nacional a través de una o varias leyes, se deben tomar en cuenta los costes, las demoras y los posibles obstáculos que pueden encontrarse. El Cuadro 4.5 describe el proceso y el tiempo que llevó en la India la adopción de la «Right to Free Education Act» (Ley de Derecho a la Educación Gratuita), en 2009. Incluyendo desafíos legales, esta política fue aprobada oficialmente en 2012, tras un proceso que duró diez años. Al mismo tiempo, la adopción de la legislación y su reafirmación en sintonía con la constitución del país es una herramienta potencialmente poderosa para que las autoridades educativas y las partes interesadas promuevan políticas docentes, en un país que tiene cerca del 15 % de los docentes de primaria y secundaria del mundo y que necesita alrededor de tres millones más de docentes para el 2030 (UNESCO, 2014; UIS, 2014).

Si la legislación es la modalidad elegida para la implementación de la política, es fundamental recibir apoyo técnico de los diseñadores de la política en distintas etapas: al redactar la legislación para incluir los conocimientos y comentarios de los expertos en legislación; al responder a consultas parlamentarias (comisiones, comités o respuestas directas a legisladores o sus ayudantes); al establecer relaciones con grupos de interés político y otras partes interesadas importantes; al ejercer presión sobre los legisladores y los medios de comunicación; y al revisar la legislación o las modalidades de implementación tras su adopción.

5.2 Decisiones ejecutivas o administrativas

A los encargados de desarrollar la política dentro del ME u otro organismo o departamento que se ocupa de la contratación y la gestión del personal docente se les puede exigir que sigan el camino ejecutivo o administrativo para aplicar la política, o bien ellos pueden optar por esa modalidad. Esta opción puede resultar más sencilla (e implicar menos recursos humanos y financieros) ya que su validez institucional deriva de la legislación y la reglamentación correspondiente. Lograr el impacto deseado puede resultar más difícil, ya que no siempre tienen la autoridad política necesaria y el respaldo financiero que lo acompaña. Al mismo tiempo, pueden ser un modo más rentable de implementar la política e incluso presentar mejoras frente a otros instrumentos menos legitimados, como proponer directrices en sistemas descentralizados. Un ejemplo de ello es la política de contratación de docentes en Kenia (Cuadro 5.2).

5.3 Herramientas y programa de trabajo

El conjunto de herramientas o los instrumentos para implementar una política pueden consistir en un plan de acción, un marco lógico, un plan de trabajo, un conjunto de guías u otras herramientas similares. Los instrumentos elegidos deben incluir un calendario que tenga en cuenta el tiempo necesario para aplicar la política, los obstáculos para lograrlo y la capacidad necesaria para que sea operativa.

5.3.1 Planes de acción

Un plan de acción sirve como hoja de ruta para las autoridades sobre la implementación de los objetivos, las estrategias y los programas de una política en base a los recursos programados, las funciones y responsabilidades definidas y el tiempo estimado. Algunos planes de acción se formulan de manera más general, como en el caso del plan para la formación docente en el Reino Unido (Cuadro 5.3).

Existe un consenso de que un plan de acción cuidadosamente formulado aumenta las probabilidades de una implementación con éxito. Al elaborar un plan de acción es necesario considerar los siguientes elementos:

• una ficha de actividades que se ajuste a la política y al objetivo estratégico del programa;
• resultados, objetivos, términos de referencia (hitos) e indicadores de la implementación;
• el calendario para la implementación;
• fuentes de información, tales como el SIGE y el SIAE, o sistemas de información similares;
• costes de la actividad, entre ellos, los costes unitarios y una indicación del porcentaje de los costes en relación con el presupuesto general del plan de acción;
• fuentes de financiación, públicas y privadas a nivel nacional (también regionales y locales) y, donde corresponda, financiación por parte de organismos externos para el desarrollo;
• estructuras, funciones y responsabilidades para la implementación de la política.

El desarrollo de un plan de acción con posibilidades razonables de implementar satisfactoriamente una política docente requiere un diálogo entre varios actores con distintas tareas y funciones, como se menciona en el Capítulo 4 y en el Cuadro 5.1. Debido a que se trata de un proceso puramente político, debe existir un diálogo eficaz en los distintos niveles de la toma de decisiones y con la mayor variedad posible de actores políticos, entre ellos:

• Los distintos departamentos, oficinas o agencias del ME o de la autoridad educativa correspondiente;
• Los ME u otras unidades de gobierno pertinentes, por ejemplo, el ministro de hacienda o presupuestos; la administración pública, la comisión de servicio docente o entidad equivalente responsable de captar y contratar docentes; el ministerio de trabajo, responsable de las normativas laborales y las relaciones laborales; así como cualquier otro organismo gubernamental cuyo mandato abarque temas relacionados con una política y un plan (ministerio de salud para el VIH y el SIDA; ministerios de nivel educativo como EPI, educación primaria/básica o educación secundaria, donde existan por separado de un ministerio de educación);
• El gobierno nacional o central y los niveles regionales o locales, por ejemplo, autoridades educativas o comités regionales (estado/provincia) o locales (distrito/municipio).
• El gobierno y otras partes interesadas, por ejemplo, docentes y sindicatos u organizaciones de docentes (que son especialmente importantes dado su lugar central en el proceso); proveedores de educación privada, especialmente donde el sector privado es una fuente importante de provisión de educación; empleadores y empresas que pueden apoyar la implementación ya que desean que exista una mayor coherencia; instituciones o proveedores autónomos de formación docente; organismos profesionales, como los consejos de docentes; asociaciones de padres y docentes; representantes de la comunidad o localidad; así como organizaciones no gubernamentales. Es esencial que se busquen las formas más adecuadas de diálogo social con los docentes y las organizaciones de docentes para programar la implementación de una política en cuyo desarrollo ya tienen que haber participado, pues son partes interesadas fundamentales (véase la Sección 4.4.3);
• Las autoridades gubernamentales o educativas y socios para el desarrollo, por ejemplo, los organismos multilaterales de financiación y las organizaciones bilaterales de donantes.

Dada su naturaleza política, el diálogo sobre la implementación del plan, al igual que el mismo proceso de desarrollo de la política (Capítulo 4), implica que se debe llegar inevitablemente a compromisos en la priorización de la naturaleza y el desarrollo de las actividades necesarias. Es de esperar que se revisen, pospongan o cancelen actividades de menor prioridad para que el mayor número de actores o partes interesadas se comprometan y se apropien de la política y del plan. Un proceso basado en la negociación y la búsqueda de soluciones de compromiso, en lugar de debilitar el plan, generalmente aumentará las probabilidades de que la implementación tenga éxito, ya que reúne a la mayor cantidad de interlocutores en el proceso.

Una vez que se haya decidido, el plan de acción deberá dotarse de presupuestos en su conjunto y, en la medida de lo posible, ser financiado con los recursos existentes según los parámetros anteriormente mencionados. La financiación de la implementación puede ser distinta de la financiación del desarrollo de la política (Sección 4.3), aunque forme parte de un presupuesto único que integra a ambas desde el inicio del proceso. Cuando sea necesario y posible, los recursos pueden buscarse en los grupos de interés nacionales y/o en los socios internacionales, de manera general o para un proyecto específico, como es el caso de la financiación para la educación general. Esto resalta la importancia de que exista un amplio apoyo de las partes interesadas en relación a la política y al plan para que aumenten los recursos que se emplean en su implementación: con frecuencia son tan necesarios los recursos financieros como los humanos. Si la financiación es insuficiente, podría ser necesario repensar los objetivos y las ambiciones del plan o incluir medios alternativos para superar sus limitaciones. La financiación de la implementación a través del plan debe ser considerada siempre a largo plazo, no solo a el corto plazo o asociada a un primer plan; además, debe programarse en el tiempo para que coincida con los cierres de los ciclos presupuestarios del gobierno y de las autoridades educativas (ADEA, 2009: 3; GPE, 2014: 350; IIPE y GPE, 2012: 15-16; OIT, 2014: 4, 33; Yelland y Pont, 2014: 31-32).

5.3.2 Marcos lógicos y planes de trabajo

Si se adapta de manera adecuada, un marco lógico que haya sido desarrollado como un diseño de proyecto y una metodología de gestión, y haya sido usado por numerosos organismos bilaterales y multilaterales para el desarrollo (como el Banco Mundial) en países de rentas altas, puede ser útil para que los responsables de la implementación hagan un seguimiento del proceso. Una matriz de marco lógico vincula los objetivos, las metas, los propósitos y los resultados esperados a través de actividades planeadas con indicadores «objetivamente verificables» o cuantificables. El objetivo es medir el progreso, al tiempo que se especifica un medio para verificar los indicadores (información) y los supuestos. Un ejemplo a nivel internacional es el marco lógico desarrollado por la UNESCO para la implementación de la Iniciativa de Formación Docente para el África Subsahariana (UNESCO, 2007, http://unesdoc.unesco.org/ images/ 0015/ 001539/ 153940e.pdf).

Un plan de trabajo para poner en práctica estrategias o programas constituye un enfoque alternativo. El plan de trabajo para apoyar el plan para el sector educativo en Ghana (Cuadro 2.1) contiene varios componentes agrupados por objetivos para los docentes o para la enseñanza: la mejora de la calidad de la enseñanza y del aprendizaje; la mejora de la gestión de la prestación de servicios educativos, así como la dotación y asignación de docentes. La matriz del plan de trabajo vincula estos objetivos con metas (resultados y productos) y proporciona un resumen de la estrategia, las actividades, los plazos y las unidades u organismos responsables (Gobierno de Ghana, 2012).

Desarrollar un marco lógico y un plan de trabajo como parte de la implementación de la política puede proporcionar claridad de propósito y dirección, y ayudar a desarrollar la colaboración entre unidades, departamentos y organismos. Sin embargo, se deben tener en cuenta los posibles límites de cada herramienta: una tendencia a la rigidez tal como está definida en la matriz y, por lo tanto, una falta de flexibilidad en adaptar la implementación a circunstancias y restricciones cambiantes (políticas, económico-financieras y, sobre todo, humanas), así como una dificultad para obtener aportes significativos de las partes interesadas a la matriz, ya sea en la etapa de concepción, en la implementación o en la supervisión/evaluación. Los marcos lógicos y los planes de trabajo siguen siendo herramientas para uso interno, útiles para los que participan en el diseño e implementación de la política o el plan, siempre y cuando tengan los conocimientos y la preparación para usar de manera eficaz esas herramientas.

5.3.3 Directrices y otros instrumentos

Con frecuencia, la implementación puede beneficiarse de directrices detalladas que son prácticas a la hora de implementar una política. Estas directrices, que pueden estar acompañadas de listas de control, pueden ser especialmente útiles para aquellos actores o partes interesadas que no participan directamente en el desarrollo de la política, como por ejemplo, la administración descentralizada, instituciones como los centros de formación docente y los organismos de profesionales especializados, entre ellos, autoridades calificadoras, juntas reguladoras o foros de relaciones laborales. La política sobre contratación de docentes de Kenya (Cuadro 5.2) ofrece directrices para la implementación y otras herramientas de utilidad.

5.4 Supervisión y evaluación

Un plan de supervisión y evaluación, con los instrumentos apropiados, debe ser parte integrante de cualquier plan de implementación para asegurar que las actividades planeadas se llevan a cabo y que los objetivos se están alcanzando. Si los recursos lo permiten, un departamento o unidad (por ejemplo, una unidad de supervisión y evaluación, la unidad responsable del SIGE o el SIAD, o un equipo mixto) debería encargarse periódicamente de supervisar la correcta ejecución del plan. En aquellos casos en los que los recursos humanos o financieros con los que cuenta la autoridad educativa sean limitados (por ejemplo, en países con pocos recursos, estados pequeños o autoridades descentralizadas), por lo menos un miembro de la unidad que diseña el plan debería ser responsable de esos aspectos.

Las actividades de supervisión pueden concretarse en:

• Supervisión periódica mediante revisiones «de escritorio» o de campo, análisis de los registros de implementación y del registro de actividades, recopilación permanente de datos y reuniones estructuradas dentro de los departamentos o los organismos que se ocupan de la implementación y entre ellos. Este tipo de supervisión es necesaria para evaluar si se están alcanzando las metas y los términos de referencia (hitos) que se han definido en el plan de implementación, identificar las dificultades y generar las soluciones a los problemas que puedan surgir. Se pueden usar planes de trabajo anuales e informes periódicos para ayudar a estructurar esas acciones (Kusek y Rist, 2004: 97-98). El plan estratégico para la educación de Trinidad y Tobago basa su supervisión en informes mensuales de cada funcionario y de todas las divisiones o unidades que participan en el plan (ME/Gobierno de la República de Trinidad y Tobago, 2012: 30-31). También se pueden usar los análisis de información puntual generados a través del SIGE/SIAE o unidades de estadística. El «Gender Equity Strategic Plan» (Plan Estratégico para la Igualdad de Género) en la educación de Papúa Nueva Guinea se apoya en un tipo de supervisión basada en datos comparativos agrupados según el género de alumnos, docentes, directores y funcionarios de educación, proporcionados anualmente (DoE, Papúa Nueva Guinea, 2009: 13-25). La supervisión periódica debe incluir a los organismos descentralizados responsables de las actividades del plan.
• Los informes periódicos de supervisión elaborados por especialistas en supervisión y evaluación son importantes. Están basados en revisiones regulares realizadas por la unidad o el equipo de supervisión, para los que se han empleado herramientas y directrices consensuadas (por ejemplo, un cuestionario que evalúa los resultados obtenidos, o una lista de control en consonancia con las actividades de implementación). Los informes deben dirigirse a los responsables de la toma de decisiones en cada nivel pertinente, para informarles en tiempo real acerca de las limitaciones y las medidas correctivas recomendadas para realizar los ajustes necesarios al plan de implementación.
• Una revisión anual con las partes interesadas debe estar programada y ser conducida por los responsables de supervisar la implementación del plan junto con los interesados clave: representantes de docentes, alumnos, padres, organizaciones no gubernamentales o sociedad civil. Además de usar los resultados de la supervisión periódica y los informes, el equipo supervisor que realiza la revisión anual debe generar un proceso consultivo abierto que permitiera que las partes interesadas compartan sus preocupaciones y sus éxitos en la implementación del plan y que indicara, de manera crítica, en qué casos deben cambiarse las actividades. Estos comentarios son fundamentales para evaluar la implementación de la política. El informe que surja de la revisión debe ser honesto, e indicar las dificultades e incluso los fracasos, y no debería estar guiado por el deseo de agradar a las personas que ocupan cargos estratégicos o a los responsables de la toma de decisiones o de la elaboración de la política.
• Es necesario elaborar un informe anual general sobre el rendimiento que incorpore los elementos más importantes de las supervisiones anteriores. Este informe servirá como documento básico para la revisión de alto nivel de los logros, las deficiencias y las posibles mejoras. La revisión debe, a su vez, servir como pilar para un plan de acción revisado. Para que sea significativo, debe ser coherente con los objetivos del plan de acción, en cuando a la dimensión de los recursos humanos y financieros clave.

La supervisión puede mostrar cambios en cuanto a los indicadores específicos, tales como la medición de los avances o la falta de estos, pero no necesariamente indica a qué se deben los cambios, de ahí la necesidad de una evaluación que revele lo que sucedió y por qué, y qué cambió (Russon, 2010: 108). Para evaluar la implementación de la política y proporcionar una guía para las futuras aplicaciones, es importante realizar una evaluación de medio plazo y una final (o ambas), que sean llevadas a cabo preferentemente por personal independiente para garantizar la objetividad. Una revisión final puede evaluar los efectos y los resultados, la relevancia, la rentabilidad y la sostenibilidad, así como esbozar las razones del éxito o del fracaso, en particular, extraer enseñanzas para orientar la revisión de la política y los planes futuros (véase el ejemplo de Namibia en el Cuadro 5.4).

El seguimiento y la evaluación eficaces requieren indicadores claros y cuantificables relacionados con los objetivos establecidos. Los principales indicadores deben ser:

• limitados en número y centrados en las prioridades más importantes;
• presentados en un esquema basado en resultados u orientado a los productos, para medirlos de manera significativa;
• formulados para permitir un análisis de las desigualdades o desequilibrios en la implementación de la política (según género, urbana/rural, poblaciones desfavorecidas, etc.);
• consistente y estable a través de todo el ciclo de implementación y, lo que es más importante, fácilmente comprensible para todos los usuarios, desde quienes toman decisiones al más alto nivel hasta los usuarios afectados más directamente, es decir, docentes y alumnos.

En este sentido, es necesario que las partes interesadas y, si es relevante para la implementación de la política, también los socios, estén de acuerdo con los indicadores y los acepten (IIPE y GPE, 2012: 15-18; OIT, 2012: 64, 102, 133-134). A través de los mecanismos de diálogo social apropiados (véase el Capítulo 4), los docentes a nivel escolar y las organizaciones de docentes a otros niveles pueden proporcionar valiosas contribuciones sobre los indicadores que tengan prioridad para los resultados del aprendizaje que sean cuantificables de una forma significativa y equitativa en relación con las realidades del aula, y respeten los requerimientos de consistencia a lo largo del tiempo.

Aunque los diseñadores de un plan de implementación invariablemente necesitarán indicadores cuantitativos para guiar la implementación, una mayor confianza en información cualitativa proveniente de las partes interesadas o investigadores independientes puede ser un suplemento valioso para evaluar el éxito o el fracaso, y así influenciar la política y la planificación estratégica para conseguir un mayor impacto. El enfoque cualitativo es crucial en la evaluación de actitudes y comportamientos de los actores que quizá sean los más importantes en la implementación de la política (los docentes), quienes, por muchas razones relacionadas con sus antecedentes personales y profesionales, experiencias y percepciones de su situación, a menudo se muestran reticentes a la hora de implementar una política en la cual no han realizado casi ningún aporte, o ninguno, durante el proceso de desarrollo (Smit, 2005; Hargreaves, 1994; Hargreaves, 1998).

Además de las percepciones y los comentarios de los docentes y los líderes escolares sobre la implementación del plan y los objetivos generales de la política, la supervisión y la evaluación pueden ser una oportunidad para usar un mecanismo institucional (diálogo social) que asegure un mayor aporte de los maestros en el proceso a nivel escolar, si ese aporte no está ya presente en otras etapas de la política (véanse los Capítulos 2, 3 y 4) (OIT, 2012: 216-217).

Cada vez se proponen más enfoques desde la base (en lugar de verticales) en la evaluación y la supervisión del diseño y la implementación de la política:

• Una investigación en China ha mostrado una división entre la valoración de los docentes y las autoridades sobre el éxito de la política de movilidad de docentes desde el centro urbano a las zonas rurales. Se identificaron debilidades en el sistema de incentivos, los mecanismos de evaluación y el sistema de apoyo del gobierno local, que requerían un trabajo adicional para que la política tuviera éxito. Una de las recomendaciones de cambios que surgieron del análisis de la política fue brindar más oportunidades para que los docentes recibieran consultas, proporcionaran comentarios y participaran en el diseño de la política (Liu, Li y Du, 2014: 78-80).
• Del mismo modo, una evaluación de los planes nacionales de educación de Pakistán desde 1992 a 2010, en la extensa provincia de Punjab, identificó una serie de razones que explicaban los fracasos y la implementación deficiente, relacionados con la administración. Una de las recomendaciones para fortalecer la implementación de los planes de educación fue convertir el mecanismo de implementación en un proceso más activo, responsable y sensato, con un enfoque desde la base, estructurado sobre una mayor implicación de las APD, los docentes y otras partes interesadas (Siddiq, Salfi y Hussain, 2011: 294).
• Finalmente, el análisis de las experiencias de los docentes con la implementación de la política educativa inclusiva en dos distritos en Ghana evidenció que los docentes tenían conceptos limitados y a menudo distorsionados de la política y las innovaciones requeridas en su práctica. Para que tenga éxito, el proceso de implementación de la política debía haber sido más claro y más inclusivo, para que las partes interesadas pudieran comprender el propósito de la agenda política y aceptarlo (Alhassan, 2014: 127).

5.5 Organización para la implementación

Ya se trate de un sistema educativo centralizado, federal o altamente descentralizado, la identificación de los responsables de cada parte de la implementación de la política en los distintos niveles (véase también el Capítulo 4) proporciona claridad en las responsabilidades, tareas y líneas de comunicación (IIPE y GPE, 2012: 13; UNESCO, 2012a: 42-45). La definición de responsabilidades varía desde el más alto nivel ejecutivo nacional hasta el centro educativo y es especialmente importante para aquellos que participan más directamente con los docentes, por ejemplo, directores, inspectores, formadores de docentes, organismos reguladores, como cuerpos de calificación profesional, y autoridades empleadoras, como comisiones de servicio público o docente, gerentes o empleadores de centros educativos privados. La gobernanza y planificación del mundo de la EPI, de múltiples niveles, que a menudo se dividen entre muchos ministerios u organismos del Gobierno, ofrece un buen ejemplo de la importancia de la coordinación entre organismos o ministerios para el éxito de una política educativa (OIT, 2014: 33).

Esta es la razón por la cual el proceso requiere una evaluación de los factores claves de éxito o de los obstáculos, así como las decisiones sobre quién hace qué, cuándo, dónde y cómo. Tales decisiones deben incluir responsabilidades de liderazgo e implementación, además de un esquema de la capacidad financiera y humana para la implementación. La definición del proceso para la implementación debe abordar escollos políticos, entre otros, que se interponen en el camino hacia el éxito. Si estos factores no se incluyen en el plan de acción, deben establecerse en la evaluación posterior y ser respaldados por los directivos de la organización cuando sea necesario.

5.5.1 Responsabilidades: liderazgo y gestión

Nombrar a los responsables del liderazgo y la implementación general de la política, así como de programas o actividades específicos, y definir la manera en la que se les hace responsables, son cuestiones clave que debe abordar una política docente, como en una política general del sector educativo. Por ejemplo:

• el liderazgo debe ejercerse al nivel más elevado de la cadena política de toma de decisiones que sea posible: un ministro o ejecutivo principal (por ejemplo, un director general o un superintendente o un secretario permanente) para asegurar que una política tenga éxito;
• los roles y responsabilidades pueden estar cerca, o replicar, los papeles y responsabilidades habituales de las unidades de gobierno o de la autoridad educativa, o ser transferidas a un equipo especial, siempre que las decisiones sobre responsabilidades no generen confusión o ambigüedad. Un organigrama claramente diseñado ayuda a mostrar la estructura y líneas de autoridad o decisiones. Unas nuevas estructuras pueden incluir un comité directivo conjunto o un equipo especial responsable de la implementación de la política general, mientras que un equipo de supervisión o unidades existentes coordinan la implementación diaria. La República Unida de Tanzania proporciona un ejemplo de los contrastes entre responsabilidades de gestión establecidas con claridad. El Plan Maestro de Educación del Docente, publicado en 2001, contiene amplios objetivos y financiación del plan, pero no dice nada acerca de las disposiciones organizativas para su implementación. En cambio, el Plan de Desarrollo de la Educación Primaria, propuesto por el Gobierno en el mismo año, detalla las responsabilidades de implementación e incluye un organigrama desde el gobierno central, pasando por cada región, distrito y pueblo, hasta el nivel escolar (BEDC, RUT, 2001; ME, RUT, 2001).

5.5.2 Capacidad de implementación

Una capacidad adecuada para implementar de manera efectiva una política es crucial para asegurar el éxito. Entre los factores que pueden verse influidos directamente por quienes diseñan las políticas y toman las decisiones, debería al menos considerarse un análisis de la capacidad de los actores clave para la implementación:

• instituciones y gestores del sector público: la calidad de las instituciones y del cuerpo de funcionarios que participan en todos los niveles de implementación de un política docente; transparencia, responsabilidad y capacidad para establecer un diálogo con las partes interesadas; la calidad de la gestión presupuestaria y financiera, así como el nivel y la eficacia de la movilización de ingresos;
• administración educativa y gestión y apoyo docente: la eficacia de las funciones individuales y las responsabilidades a varios niveles; estructuras; líneas de autoridad; comunicación y coordinación, así como supervisión y evaluación;
• las competencias de funcionarios o agentes individuales: las calificaciones, las competencias, las habilidades, la capacitación y los incentivos de funcionarios que participan en la implementación de la política;
• proveedores de educación del sector privado y actores no estatales: las responsabilidades y la capacidad humana y financiera para complementar las responsabilidades del sector público.

Una implementación satisfactoria requiere desarrollar y mejorar significativamente la capacidad de tener en cuenta estos factores. Cuando se encuentren carencias, hay que considerar una formación previa o paralela a la implementación en planificación, gestión, comunicación y otras habilidades. Se debe recurrir a apoyo técnico externo (por ejemplo, de individuos, instituciones/agencias o Gobiernos) para desarrollar mejor la capacidad nacional, ya sea a nivel central, regional o local (IIPE y GPE, 2012: 8, 13, 24). El objetivo del plan estratégico del sector educativo de Trinidad y Tobago de transformar el Ministerio de Educación en una organización de alto desempeño define la estrategia o prioridad sobre el potencial y la capacidad institucional, que se centra en 17 actividades relacionadas con el liderazgo, la gobernanza y la gestión integrada; los sistemas de supervisión y evaluación; la planificación; el desarrollo y la gestión de políticas; las operaciones y los procesos; así como la gestión de sistemas de información (ME/Gobierno de la República de Trinidad y Tobago, 2012: 16-18).

5.5.3 Gestión: organismos y estructuras de implementación

Los contextos nacionales y administrativos, así como las decisiones sobre liderazgo, responsabilidades y capacidades, determinarán en gran medida las estructuras u organismos de implementación más apropiados. La estrategia puede depender de las estructuras existentes de administración pública o educativa, así como los organismos públicos o docentes dedicados al empleo (PSC o TSC), delegar la responsabilidad en una entidad independiente o autónoma, como un profesional docente o un consejo de calificaciones, o crear una nueva estructura de implementación, quizá fuera de la autoridad gubernamental, como una fundación profesional nacional u otro organismo. Cualquiera sea la opción elegida, debe responder a algunas cuestiones clave:

• ¿cuál es probable que sea la estructura más equitativa, eficaz y democráticamente responsable?
• ¿tiene la estructura de implementación la autoridad para tomar decisiones clave, entre ellas las relativas a las dimensiones clave de la política (Capítulo 3), especialmente la formación docente, el desarrollo profesional, el empleo y la movilización o la transferencia de financiación?
• ¿tiene el organismo o estructura elegido la capacidad financiera y de gestión para supervisar la implementación, dados los riesgos y restricciones identificados en el plan de acción?
• ¿es la estructura capaz de comunicar de manera eficaz y movilizar a todos los actores políticos y partes interesadas importantes para comprender, comprometerse y actuar sobre los objetivos y planes de la política?

5.6 Ejecución del presupuesto

Todos los aspectos de la implementación (por lo menos los más importantes destacados anteriormente) tienen que ser dotados de presupuesto, entre ellos:

• órgano y proceso de implementación, ejecutivo/administrativo o legislativo;
• plan de acción e instrumentos relacionados;
• supervisión y evaluación;
• disposiciones organizativas: liderazgo, gestión, desarrollo de capacidad y estructuras.

Como sucede con el desarrollo de la política (Capítulo 4) y el desarrollo del plan de acción explicado en este capítulo, la financiación puede provenir de fuentes nacionales o subnacionales (presupuesto público o una mezcla de fuentes privadas y públicas), además de socios promotores. La implementación de una política docente puede ser una prioridad menor para los socios promotores, pero no debe ser excluida. El apoyo externo, cuando sea necesario, puede buscarse entre los muchos socios citados en el Capítulo 2 (Sección 2.3), por ejemplo, a través de la función de apoyo al país del Equipo Especial Internacional sobre los Docentes para Educación 2030, o el desarrollo e implementación de los mecanismos de financiación de becas de la GPE. Las condiciones para dicha financiación, ya sea canalizada a través del apoyo presupuestario al sector de la educación o general, o a través de financiación destinada a actividades seleccionadas, deben ser claras, y respetar la apropiación del país. Un plan viable de acción de la política, o que se perciba como tal, puede ayudar a movilizar recursos para implementar políticas.

Si existen carencias de financiación, es necesario revisar las estrategias y los planes, por ejemplo, ideando medios de implementación más rentables, como pueden ser mayores sinergias en estructuras/gestión o actividades, o delegando la responsabilidad de las actividades de los organismos centrales a los descentralizados u otras partes interesadas. Los objetivos generales y las prioridades principales deben tenerse siempre en cuenta en el proceso de revisión (IIPE y GPE, 2012: 14).

Tal y como se analiza en esta Guía, la implementación y el desarrollo de la política es un proceso complejo y está sujeto al debate político. La implementación de una política docente eficaz requiere una conciencia del contexto político específico y de la dinámica cultural en los que se conciben políticas. Para ello, es necesario un enfoque de la implementación que preste atención de manera explícita a las limitaciones contextuales y las expectativas de los agentes y electorados locales más allá del Estado, y que considere los factores presentes en las relaciones de poder existentes para asegurar que una política docente consiga los cambios deseados.

Ahora puede tomar el cuestionario del Capítulo 5  para ganar su credencial de este capítulo.

References