الفصل 4: المراحل

مقدمة

يتناول هذا الفصل بعض القضايا العملية المتعلقة بعملية إعداد السياسة المعنية بالمعلم. ويستند إلى الفصل الثاني، الذي يناقش أطر السياسات المعنية بالمعلم في سياقات مختلفة، والفصل الثالث، الذي يصف الجوانب المختلفة للسياسة المعنية بالمعلم. ويجب قراءته بالاقتران مع الفصل الخامس، الذي يأخذ في الاعتبار الجوانب الرئيسية لتنفيذ السياسات الوطنية المعنية بتعليم المعلمين.

تعد السياسة المعنية بالمعلم جانباً رئيسياً من السياسة العامة. وهي بمثابة أداة لتخصيص الموارد بصورة مباشرة. وهدفها تعزيز جودة المعلم، وعليه تحسين جودة التدريس والتعلم. ولكي تنجح عملية إعداد السياسة  يجب التخطيط لها جيداً منذ البداية؛ فهنالك روابط قوية بين وضع السياسة، والتخطيط لتنفيذها، والتنفيذ والموارد. وعادة ما تؤدي وحدات التخطيط في وزارة التعليم دوراً رئيسياً في هذه العملية. فعلى سبيل المثال، لدى وزارة التعليم في سنغافورة قسم تخطيط مهمته “صياغة السياسات المعنية بالتعليم ومراجعتها فضلا ًعن اتخاذ بيانات وزارة التعليم الرئيسية وتحليلها لدعم إدارة التعليم في صنع القرار” (https://www.moe.gov.sg/ about/ org-structure/ pld).

وتعد وزارة التعليم / إدارة التعليم الفاعل الرئيسي في تنظيم عملية إعداد السياسة المعنية بالمعلم. وعند البدء بهذه العملية، يجب على وزارة التعليم توضيح الخطوات والمراحل، والهيئات المعنية المشاركة بها، والإطار الزمني والتكاليف. ومن الاعتبارات المهمة في تطوير أي سياسة معنية بالمعلم التأكد من وجود فريق عمل أو مجموعة تديرها. وفي كثير من الأحيان، تقوم الحكومات بتعيين فريق عمل أو لجنة من موظفي وزارة التعليم، إلى جانب الخبراء، ومنهم الأكاديميون وممثلو المنظمات الشريكة، مثل نقابات المعلمين والوكالات المانحة، لإدارة العملية وقيادتها. وقد تتضمن مهام اللجنة عقد الاجتماعات، والتكليف بإجراء البحوث في هذا المجال، والإشراف على المشاورات مع الجهات المعنية، وتنظيم عملية تطوير السياسة بوجه عام. إن مثل هذا الفريق أو المجموعة هو المسؤول في نهاية المطاف أمام وزارة التعليم.

ويجب إدراك أن عملية إعداد سياسة معنية بالمعلم غالباً ما تكون مهمة طويلة ومعقدة ومرهقة. فلا يوجد نهج عالمي “معيار واحد يناسب الجميع” لإعداد السياسة، كون عملية الإعداد محددة السياق جداً. وتشير السياسة المعنية بالمعلم (لعام 2013) لوكالة الأمم المتحدة لإغاثة اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى وتشغيلهم (الأونروا) إلى أنه “لدى وضع أي سياسة ينبغي لها أن تكون متسقة مع السياق”، مع إدراك أن هذه السياسة هي جزء من “الإصلاح التعليمي المتعدد الجوانب” للأونروا الذي تمثل السياسة المعنية بالمعلم جانباً رئيسياً منه. إن نوع السياسة التي سيجري إعدادها - سواء كانت ستتخذ صيغة قانون أو برنامج عمل، أو مجموعة من اللوائح أو المبادئ التوجيهية التنظيمية (الفصل الخامس) - تملي أيضاً النهج الذي يجب اتباعه في عمليات إعداد السياسة، فلكل بلد قواعده وإجراءاته الواجب اتباعها.

4.1 المراحل الرئيسية

يجمع هذا القسم العديد من النماذج المختلفة لتوفير إطار لعملية إعداد السياسة. ويمثل النموذج أدناه أداة تحليلية لمساعدة واضعي السياسات في تحديد العناصر الرئيسية في صياغة السياسة. ومع ذلك، ينبغي إدراك أن صياغة السياسات وتنفيذها نادراً ما تكون ممارسة تقنية - منطقية. إنها بالأحرى عملية سياسية متأصلة. ويتأثر وضع السياسة في حد ذاته بالنزاعات الاجتماعية والصراعات، وكذلك المقايضات بين الأولويات المتنافسة والأهداف. وتنطوي على تنافس بين القوى والحركات الاجتماعية في جميع مراحل عمليات وضع السياسة، من وضع جدول الأعمال إلى الصياغة والاعتماد والتنفيذ. ونعني بذلك أن الحركات الشعبية يمكن أن تؤدي دوراً في صياغة السياسة ومخرجاتها، ويمكنها تعديل السياسة المعنية بالمعلم كما وردت في النصوص الرسمية^{Footnote 28}

وإن الجدل حول ما يمثل أطر السياسة، ثم ما يجب تضمينه في أي سياسة معنية بالمعلم، يعبّر عن وجهات نظر مختلفة بشأن ما هو مرغوب وما هو ممكن. ولاحظ ريزفي ولينغارد (Rizvi and Lingard) أن القيم أساسية لوضع السياسات. فالسياسة تعبّر في قالب نص أو مستند عن قيم معينة وهي “القيم الرسمية المتعارف عليها” (Rizvi and Lingard, 2010). وكممارسة محملة بالقيم، يعد إعداد السياسة عملية معيارية تحظى فيها بعض الأصوات بالامتياز والاستماع لها، بينما تُهمش أصوات أخرى، مما يعبّر عن فارق القوى في المجتمع. لذلك يبدأ هذا القسم بمناقشة مشاركة الجهات المعنية بوجه عام، وإشراك المعلمين بوجه خاص. والتشاور والمشاركة الجادة لجميع الجهات المعنية، ولا سيما أولئك المهمشين، أمر حاسم لجميع جوانب عملية وضع السياسة، ولا سيما خلال مرحلة وضع جدول الأعمال.

ونستدل مما سبق مناقشته بأن عملية وضع السياسة ليست بالعملية البسيطة والمباشرة. ولذلك ينبغي فهم نهج دورة حياة السياسة المقترحة أدناه على أنها أداة تحليلية لمساعدة الوزارات في صياغة السياسات. واستخدام هذا الإطار دليلاً مرنًا يسترشد به لتطوير السياسة المعنية بالمعلم، وليس دليلاً نموذجياً يجب اتباعه خطوة بخطوة. ويجب التأكيد بأن المراحل المقترحة غالباً ما تكون مكررة ومتداخلة، ولا يمكن تمييزها بوضوح كما هو متضمن غالباً. ويعد رسم السياسة العامة، كما ذكر أعلاه, نشاطاً معقداً ومتعدد المراحل ومكرراً، وغالباً ما يجري تنفيذ عدة مبادرات متعلقة بالسياسات بصورة متزامنة (Badat, 2014).

4.1.1 التشاور المستمر والهادف طوال عملية صياغة السياسة

يجب إجراء المشاورات مع مجموعات المصالح طوال عملية وضع السياسة المعنية بالمعلم؛ ومع ذلك، فإن التشاور مع مختلف الجهات المعنية ومجموعات المصالح بعد صياغتها أمر مهم أيضاً.

وتشمل المجموعات التي يجب استشارتها الهيئات الحكومية المحلية (حيثما وجدت)، والوزارات الأخرى ناهيك عن وزارة التعليم، ومنظمات المجتمع المدني الوطنية والدولية، والوكالات الدولية، وهيئات التعليم الخاص، والمعلمين، وأولياء الأمور والمتعلمين، والمنظمات التي تمثلهم.

وتضمن المشاركة الواسعة والأصوات المتنوعة في عملية وضع السياسة الاستماع لاهتمامات ووجهات نظر مختلف الجهات الفاعلة وأخذها بعين الاعتبار. كما أنه يزيد من احتمال حصول السياسة، بمجرد اكتمالها، على دعم الجمهور وأصحاب المصلحة وموظفي الخطوط الأمامية المتوقع منهم تنفيذها، والممولين والجهات المانحة (UNESCO and UNICEF, 2013). ولعملية التشاور تأثير حاسم في الاستجابة العامة للسياسة بمرحلة تنفيذها، ومن ثم تأثير في نتائجها ومخرجاتها (Adams, 2001; ILO/UNESCO, 2003; Ratteree, 2004; VSO, 2002a; VSO, 2002b; VSO, 2002c).

وينبغي مراعاة القوى والسياقات السياسية عند الدعوة إلى التشاور وتنسيق المشاركة (Lewis and Naidoo, 2004). وأن يضمن التنسيق أن لكل مشارك صوتاً يُحترم ويؤخذ بعين الاعتبار، بغض النظر عن قوته أو تأثيره داخل أو خارج عملية وضع السياسة (ILO/UNESCO, 2003; ILO/UNESCO, 2008; VSO, 2002a; VSO, 2002b; VSO, 2002c). وكما جادل الكثيرون، يجب أن تشمل هذه العملية الشاملة الطلاب أيضاً، مثلما تشمل المعلمين (Flutter and Ruddock, 2004; Morgan, 2011; Pedder and McIntyre, 2006; Ratteree, 2004; Thompson, 2009).

ونادراً ما يكون اختيار خيارات السياسة لتحقيق أهدافها واضحاً تماماً، حيث قد تعالج الاستراتيجيات المختلفة القضية نفسها. ويمكن أن تصبح عملية التشاور مكثفة وتحدث خلافات بشأنها، مما يتطلب التفاوض بين مجموعات المصالح. ومن ثم، تعد عملية التشاور حاسمة في اعتماد خيارات السياسة، ولا سيما عند اقتراح استراتيجيات وعمليات تدخل بديلة لمعالجة المشكلات والقضايا المحددة. والكل يعلم بأن الحوار الاجتماعي والتشاور يتخذ أوجهاً مختلفة في بلدان مختلفة. ففي نيجيريا، تضمّن التشاور إجراء مسح للرأي العام في مناطق مختارة (الإطار 4.1)

وكما لوحظ في الفصل الثاني، فإن إشراك نقابات المعلمين في إصلاح التعليم ليس حقاً فقط، ولكنه ضروري أيضاً للتنفيذ الناجح. وإن مشاركة المعلمين في التعليم وفي إعداد السياسة المعنية بالمعلم هي أكثر من مجرد تشاور بسيط؛ فيجب إشراك المعلمين مشاركة جوهرية في تحديد التغييرات اللازمة وتطبيقها لتحسين جودة التعليم (مرحلة التنفيذ)، وإدراك أن المعلمين مهنيون محترفون. وفي هذا الصدد، تؤدي نقابات المعلمين دوراً حاسماً في التأثير في السياسات واستقلالها. ويتضمن استعراض مشاركة نقابات المعلمين في التعليم في أمريكا اللاتينية (Gindin and Finger, 2013) عدة أمثلة لكيفية إسهام نقابات المعلمين في تعزيز الجودة والإنصاف. ويسلط المؤلفون الضوء على حالة بوليفيا (دولة متعددة القوميات)، حيث أدّت نقابة المعلمين، واتحاد معلمي التعليم الريفي في بوليفيا، دوراً رئيسياً في الدعوة إلى تعليم لغة السكان الأصليين لمجموعات السكان الأصليين غير المتحدثين بها (Gindin and Finger 2013:17–20). ويشيرون إلى أن النقابة كانت من المدافعين المهمين عن حقوق تعليم السكان الأصليين في بوليفيا، مما يضمن أن هذه الحقوق مكرسة دستورياً.

4.1.2 المرحلة الأولى: تحديد القضية ووضع جدول الأعمال

إن نقطة البداية في أي عملية لإعداد سياسة معنية بالمعلم هي وضع جدول الأعمال الذي يتضمن تحديد القضايا أو المشكلات وتوضيحها، والاتفاق على تلك التي تتطلب مزيداً من اهتمام الحكومة.

وقد تنبثق أجندة السياسة المعنية بالمعلم من مصادر أخرى إلى جانب الحكومة، مثل الرأي العام والوكالات الدولية ونقابات المعلمين. وأيا كان المصدر، تؤدي الحكومة دوراً حاسماً في تناول جدول الأعمال والتصرف فيه. وتعبّر عملية وضع جدول الأعمال للسياسة المعنية بالمعلم عن علاقات القوى - خاصة فيما يتعلق بأسئلة مثل “من يمكنه التحدث ومتى وبأي سلطة” (Ball, 1990: 17). وتمتلك العديد من الجهات الفاعلة والجهات المعنية مواقع قوى مختلفة في المجتمع تفرضها على عملية وضع السياسة. ولذلك، من المهم الانتباه إلى الطريقة التي يتعامل بها مع قضية معنية بالسياسة - ومن هي الجهة التي تحددها وتؤطرها؛ فديناميكيات القوى تؤثر في كامل عملية إعداد السياسة المعنية بالمعلم، من الطريقة التي يوضع بها جدول الأعمال المقترح والتعامل معه، إلى الجوانب التي ستصبح سياسات في النهاية.

ويستعرض القسم 4.2 أدوار الهيئات المعنية ومسؤولياتها في تصميم السياسة الوطنية المعنية بالمعلم وصياغتها والتحقق من فعاليتها.

4.1.3 المرحلة الثانية : صياغة السياسات - التحليل والمبادئ والخيارات / الاختيارات

بمجرد تحديد القضايا التي تتطلب اهتمام السياسة بها والموافقة على أجندة السياسة المعنية بالمعلم، فإن المرحلة التالية هي تحديد خيارات الأفكار والسياسة للتشاور اللاحق. وتتطلب هذه المرحلة جمع المعلومات وإجراء البحوث لتحديد خيارات السياسات الممكنة والقابلة للتنفيذ، التي يمكن تضمينها في جدول الأعمال المتفق عليه.

الاحتياجات / التحليل / التشخيص

كما ذكر في المرحلة الأولى أعلاه، يجري تحديد خيارات السياسة لتناسب سياقات اجتماعية وسياسية واقتصادية وثقافية معينة. ولذلك تتطلب تحليل الاحتياجات لفحص الوضع على نحو منهجي، والتوصية بشأن القضايا التي تتطلب اهتماماً فورياً وتحديد سبل معالجتها. وينبغي تحديد تكاليف خيارات السياسة، والنظر في أدوات السياسة - التشريعات أو البرامج أو اللوائح - الأكثر ملاءمة.

ومن الأنشطة المهمة خلال هذه المرحلة تحليل الوضع الشامل للمعلمين في بلد معين، ويشمل ذلك الجوانب التي تؤثر في فعالية المعلمين، والتناقص والنقص. وفيما يتعلق بسياقات ما بعد النزاع وما بعد الكوارث، يجب إيلاء اهتمام خاص للجوانب الرئيسية مثل توظيف المعلمين ونشرهم، فضلاً عن دور المعلمين بوصفهم عناصر لبناء السلام والمصالحة والتأهب للكوارث. ويعد البحث مكوناً رئيسياً في تحليل الموقف، لتحديد الحقائق والتدابير الناجحة.

ويقدم الفصل الثالث دليلاً لبعض هذه الجوانب الرئيسية. ويجب أن يمكّن هذا الجهد، في هذه المرحلة، واضعي السياسات من اتخاذ قرارات مستنيرة بشأن التغييرات السياسية المطلوبة لمعالجة قضية محددة. فمن المحتمل أثناء تطوير خيارات السياسة، أن تتغير القضايا التي حدِّدت سابقاً، ثم تحدَّد قضايا جديدة أخرى.

الاتفاق على المبادئ خلال صياغة السياسة

يجب أن توجه مجموعة واضحة من المبادئ والعوامل عملية إعداد السياسة المعنية بالمعلم، التي يجب أن يكون جوهرها الالتزام بجودة التدريس والتعلم (انظر الإطار 4.2 للاطلاع على سياسة الأونروا كمثال). وأن تشمل مجموعة المبادئ والعوامل ما يلي:

• الإنصاف: هل ستؤدي السياسة إلى قدر أكبر من الإنصاف في التعليم؟ وهل تنظر الخيارات والاختيارات في احتياجات الفئات المهمشة والمحرومة؟ وكيف ستتعامل خيارات واختيارات السياسة مع ذوي الإعاقة؟
• الجمع والشمول: هل السياسة شاملة؟ وهل تعالج بصورة جامعة جميع الجوانب المتعلقة بجودة المعلم ووضعه وظروفه وتعليمه؟ وهل تعد متكاملة ومرتبطة بالوضع المجتمعي – السياسات الاجتماعية - والسياسات التعليمية القائمة؟
• الاستدامة المالية: هل خيارات واختيارات السياسة ميسورة التكلفة ومستدامة مالياً؟
• الاستدامة المالية: هل خيارات واختيارات السياسة ميسورة التكلفة ومستدامة مالياً؟
• الجدوى: هل خيارات واختيارات السياسة مجدية وسهلة التنفيذ؟ وهل يمكن إدارتها من وجهة نظر إدارية؟ وهل هناك قدرة كافية على تنفيذها؟

صياغة خيارات السياسة واختياراتها - الاهتمام بالتكلفة والتنفيذ

يجب أن تكون صياغة خيارات واختيارات السياسة متسقة مع تحليل الوضع في البلد والمبادئ المتفق عليها. وغالباً ما تكون مهمة مجموعة محددة من الأشخاص، قد تتكون من فريق عمل أو لجنة أنشأتها الحكومة، أو مسؤولين في وزارة التعليم. وفي بعض الحالات، قد يختار فريق العمل أو وزارة التعليم التعاقد مع خبراء معنيين بالسياسة. وغالباً، تستعين هذه المرحلة بخبراء تعليم المعلمين.

ويجب أن تحدد السياسة الجيدة المعنية بالمعلم رؤيتها الواضحة، والقضية التي يجب معالجتها، وخيارات السياسة الممكنة وحل المشكلات. وأن تشمل أيضاً تكاليف وفوائد كل خيار من خيارات السياسة، فضلاً عن القضايا المعنية بالتنفيذ التي يجب معالجتها لنجاح السياسة.

وبعد إنهاء عملية التشاور، يجب إصدار وثيقة نهائية تحدد خيارات السياسة المتفق عليها.

4.1.4 المرحلة الثالثة : الاعتماد / القرار

يتخذ المسؤول أو الهيئة الحكومية المناسبة، مثل الرئيس أو الكونغرس أو الوزير المعني، أو مشرعي الولاية أو مسؤولي الوكالات أو المحكمة، قراراً بشأن السياسة النهائية. وقد تؤدي مداولات هذه الأطراف والهيئات في بعض الأحيان، إلى تغيير السياسة أو تعديلها، وفي حالات استثنائية، رفضها بالكامل. ومع ذلك، ينبغي أن تساعد مرحلة التشاور الموصى بها سابقاً في التخفيف من هذه التداعيات.

وتعتمد عملية الموافقة على السياسة واعتمادها على السياق الوطني. ففي العديد من البلدان - حيث تعد السياسة النهائية بنداً رئيسياً في برنامج الحكومة - يوضع مشروع نهائي لكي يقره البرلمان ويوافق عليه. وفي حالات أخرى، تصبح السياسة وثيقة خاصة بوزارة التعليم، تتطلب موافقة وزير التعليم. فقد تتطلب أي سياسة معتمدة إجراءات حكومية، ويشمل ذلك تخصيص الميزانية، والتغييرات في القواعد القائمة واللوائح الجديدة. وتختلف عملية وإجراءات سن القوانين في كل بلد. ففي جنوب أفريقيا، على سبيل المثال، تصاغ جميع السياسات الرئيسية المعنية بالتعليم، بصورة مبدئية، بصيغة مشروع - ورقة بيضاء - (وفي بعض الحالات - ورقة خضراء)، وتتبعها بعد ذلك العملية البرلمانية للقراءة والنظر في مشروع القانون وأخيراً سن القانون. ويشرح الإطار 4.3 الإجراءات العامة لسن قانون في جنوب أفريقيا، التي تنطبق أيضاً على اعتماد السياسة المعنية بالمعلم.

وتخضع عملية سن القانون للطعن والنزاع بشأنها، وغالباً ما تنطوي على تحديات قانونية. ففي الولايات الفدرالية، على سبيل المثال، قد تتحدى المقاطعات أو الولايات أو المناطق الحكومة المركزية، في حال توليها المسؤولية عن تمويل تنفيذ القانون. ويصف الإطار 4.4 الطعن في قانون حق التعليم المجاني في الهند.

4.1.5 المرحلة الرابعة: التنفيذ - التواصل والإعلام والنشر

Chapter 5  يبحث الفصل الخامس من هذا الدليل في عملية تنفيذ السياسة المعتمدة على نطاق أوسع. ويناقش هذا القسم قضية التواصل والإعلام والنشر.

ونظراً لمستوى “الدقة” المنوطة بعملية التنفيذ، تسلط عملية التنفيذ الضوء على القدرات الهيكلية الحالية، فضلاً عن القدرة الفعلية للجهات المعنية على تحقيق التغيير المطلوب. وفي بعض الحالات، قد يتطلب ذلك إعادة التفكير في السياسة وتعديل بعض جوانبها.

وينبغي تعزيز التنفيذ الفعال لهذه السياسة من خلال حملات إعلامية جيدة التصميم تستهدف جميع الجهات المعنية، وكذلك المجموعات المهتمة الأخرى (يقدم الإطار 4.5 مثالاً من الأونروا).

ويزيد نشر السياسة من احتمال التنفيذ الناجح، لبنائه على دعم الرأي العام للموافقة على السياسة، وهو أمر حاسم لتحقيق الأهداف المرجوة. فيمكن أن يساعد عرض السياسة من خلال وسائل الإعلام في ضمان فهم الرأي العام لإجراءات وضع السياسة ودعمها.

4.1.6 المرحلة الخامسة: الرصد والتقييم

يجب أن تتضمن عملية وضع السياسة خطة واضحة للرصد والتقييم للمساعدة في تحديد ما إذا كانت السياسة المنفذة تحقق الأهداف المرجوة. ويمكن أن يؤدي توفير المعلومات الدقيقة في الوقت المناسب إلى تحسين ملاءمة السياسة للسياق وكفاءتها وفعاليتها. وتركز الجهود المبذولة على تحسين استخدام المعلومات لتمكين واضعي السياسات من استخدامها، ولا سيما في أعقاب دعوات البلدان إلى وضع المزيد من “أنظمة الرصد والتقييم” وبقيادتهم (UNICEF, 2009). ويتحتم أن يقيس الرصد والتقييم فعالية السياسة في معالجة القضايا التي حدّدت في الأصل، وتحديد ما إذا كانت السياسة قد أدت إلى التغييرات المطلوبة. وقد تتطلب القضايا التي حدّدت في أثناء الرصد والتقييم إجراء تغييرات في تصميم السياسات. ومع ذلك، ينبغي ألا تكون عملية الرصد والتقييم تلخيصية أو تُجرى بعد انتهاء التنفيذ. بل يجب أن تتضمن التقييم التقويمي والمستمر لتعديل السياسة في أثناء تنفيذها (انظر الفصل الخامس للمزيد من التفاصيل بهذا الشأن Chapter 5). وأن يكون الهدف الرئيسي من الرصد والتقييم الفعال للسياسة المعنية بالمعلم هو تعزيز السياسة وتطويرها؛ وعلى هذا النحو، ينبغي أن تصاغ السياسة في إطار نهج من التطوير المستمر.

4.2 الأدوار والمسؤوليات

إن التحديد الواضح لأدوار مختلف الجهات الفاعلة المشاركة في إعداد السياسة أمر حيوي لعملية إعداد سياسة فعالة (UNESCO and UNICEF, 2013)، ويضمن مراعاة وجهات نظر مختلف الجهات المعنية في النص النهائي للسياسة. ومن ثم، فإن الخطوة الحاسمة في أي عملية إعداد للسياسة المعنية بالمعلم هي تحديد المؤسسات والمنظمات المعنية، ويشمل ذلك وزارات التعليم، ووزارات المالية، والمدارس، والمنظمات التي تمثل المعلمين والطلاب، وجمعيات أولياء الأمور، والمنظمات والوكالات الدولية (OECD, 2005). وتؤدي مختلف الجهات المعنية أدواراً مختلفة في مراحل مختلفة من عملية إعداد السياسة. فعلى سبيل المثال، عادة ما يكون الاعتماد / اتخاذ القرار من اختصاص البرلمانات أو الهيئة التشريعية المعنية في السياقات التي تمر بها السياسة المعنية بالمعلم خلال النظام التشريعي.

ويبيّن الجدول 4.1 بعض الجهات المعنية الرئيسية ويشير إلى أدوارها المحتملة ومشاركتها الإيجابية في دورة وضع السياسة. وكما أشرنا سابقاً، تعد مشاركة جميع الهيئات المعنية في جميع مراحل عملية تطوير السياسة أمراً حاسماً لضمان وضع سياسة فعالة.

يقترح الجدول أعلاه بعض الجهات المعنية الرئيسية والهيئات المعنية التي ينبغي أن تشارك في عملية وضع وصياغة السياسة. ومن الأفضل تحديد قائمة معينة لكل حالة محددة على المستوى الوطني، مع مراعاة السياقين الاجتماعي السياسي والاجتماعي الاقتصادي. وتبنى مشاركة الهيئات المعنية والجهات المعنية على فعالية المشاركة والقدرة على الإضافة. ومن حيث المبدأ، يجب أن يكون للجهات المعنية رأي (كما هو مذكور أعلاه) في جميع جوانب إعداد السياسة، على الرغم من انعدامه خلال عملية التشريع، وذلك (على الرغم من أن الجهات المعنية قد تؤثر في العملية، على سبيل المثال، من خلال مجموعات الضغط على أعضاء البرلمان)، وهو ما يعد في الأساس من اختصاص الناخبين. ومن ناحية أخرى، يعد المعلمون من خلال ممثليهم (مثل النقابات) مكوناً رئيسياً يجب إشراكه في أي عملية لإعداد سياسة معنية بالمعلم.

وتتطلب المشاركة إيجاد مساحات وآليات تسهل الحوار الاجتماعي بين السلطات الحكومية والجهات المعنية، خاصة فيما يتعلق بالمعلمين. وفي ظل نظام ديمقراطي، قد تكون المراحل المختلفة لوضع السياسة وصياغتها عامة نسبياً ومفتوحة ومتاحة للمواطنين، وقد يسهل القانون مشاركة الفاعلين الاجتماعيين في وضع السياسات. ويلاحظ بادات (Badat (2014 أن هذه المشاركة قد تجري بسبل مختلفة، ويشمل ذلك الطلبات الرسمية وغير الرسمية التي يقدمها القائمون على إعداد السياسة لإسداء المشورة إليهم، وإجراء المشاورات مع الهيئات القانونية مثل لجان خدمة المعلمين، وقيام الجهات المعنية بتقديم اقتراحات وبأنشطة الترويج في جلسات الاستماع العامة وغيرها من الأحداث. وكما هو مذكور أعلاه، من المهم إدراك أن الجهات المعنية تملك موارد مختلفة تماماً، وغالباً ما تكون غير متساوية، ويشمل ذلك الخبرة والتمويل للمشاركة في وضع السياسات.

وتتطلب المشاركة الهادفة بناء العلاقات، ضمن ثقافة من الشفافية والانفتاح: لذا يجب أن تلتزم الجهات المعنية والهيئات المعنية المشاركة في وضع السياسات بأعلى مستوى من التواصل الصريح والمفتوح، وأن تكون مستعدة للإصغاء إلى غيرها وتبادل المعلومات.

إن المعلومات أمر حاسم للمشاركة، ويجب أن تلتزم الحكومات بجعل المعلومات متاحة على نطاق واسع. وتضمن الحكومة الوصول المفتوح غير المقيد إلى المعلومات - الذي التزمت به العديد من الدول – لضمان قدرة الجهات المعنية والهيئات المعنية على المشاركة في إعداد السياسة المعنية بالمعلم، واتخاذ خيارات وقرارات مستنيرة.

ويتضمن الإطار 4.6 بعض الأسئلة التي قد تساعد في تحديد أدوار الهيئات المعنية وتنظيم التشاور بشأن السياسة.

4.3 التكاليف

يجب دراسة الجوانب المالية للسياسة المعنية بالمعلم في المراحل الأولى من صياغتها. ويعد الفشل في الربط الفعال بين وضع السياسة والموازنة الوطنية أحد الأسباب الرئيسية في التنفيذ غير الفعال للسياسة. فعلى سبيل المثال، قد يؤدي تجاهل النظر إلى الجانب التمويلي لأي سياسة إلى وجود “بنود غير ممولة”.

ولتعزيز العلاقة بين السياسة والتخطيط والموازنة، تعتمد العديد من البلدان على عملية إعداد موازنة متعددة السنوات، غالباً ما تتمثل في إطار إنفاق متوسط الأجل (الإطار 4.7).

تدمج أطر الإنفاق المتوسطة الأجل للقطاعات في الأطر المالية الوطنية المتعددة السنوات، مما يضمن تخصيص الموارد لأولويات السياسة ضمن الميزانية الوطنية وضمن إطار طويل الأجل على نحو معقول. ويمكن أن يكون هذا مهماً، خاصة في البلدان النامية، حيث غالباً ما يخصص معظم الموارد للبرامج الموجودة ويصعب تمويل تنفيذ السياسات الجديدة.

يعتمد تمويل سياسة جديدة على الأولوية المعطاة للقضية والتكاليف ومدى توافر الموارد لتنفيذ السياسة. ويجب تحديد أولويات السياسات الجديدة ضمن خطط قطاع التعليم في الأجلين الطويل والمتوسط بوضوح. فضلاً عن ذلك، يجب وضع ميزانية جديدة بعناية وواقعية للسياسة . وقد تحتاج وزارة التعليم إلى تعزيز قدرتها التقنية على نمذجة السياسة المالية والتكاليف وجمع البيانات المالية (Clarke, 2010). وعند النظر في تكاليف السياسة، يجب تضمينها تكلفة مرحلة التنفيذ (UNESCO, 2007). ^{Footnote 29}

ويمكن أن يسهم التخطيط المالي المدروس جيداً للسياسات في إعداد السياسات المستدامة والفعالة المعنية بالمعلم. فقد اعتمدت بعض الدول استراتيجيات مختلفة في تقدير تكاليف السياسات المعنية بالمعلم: في كينيا، على سبيل المثال، تضمنت السياسة تحليلاً للموارد الموجودة ومصادر التمويل الإضافي المحتمل (الإطار 4.8).

وفي جنوب أفريقيا، تضمنت التكلفة أيضاً النظر في المسؤوليات القانونية للجهات المشاركة في تمويل السياسات المعنية بالتعليم (الإطار 4.9).

ويجب النظر في العوائق المحتملة أمام اتباع مثل هذا النهج - مثل الافتقار إلى الشفافية بشأن الموارد المتاحة. ومن ثم، فإن حساب تكاليف السياسة يتضمن تحديد جميع العناصر والأهداف الرئيسية للسياسة المعنية. وجميع الأهداف والإجراءات اللازمة لتحقيقها، يجب حساب تكلفتها بصورة فردية.

4.4 شروط إعداد السياسة الناجحة المعنية بالمعلم

يسرد هذا القسم بعض القضايا المهمة التي يجب أخذها بعين الاعتبار عند صياغة السياسة المعنية بالمعلم، والمرجح أن تُنفّذ بفعالية. فالسياسة الناجحة المعنية بالمعلم واضحة ومحددة في اختياراتها لمواجهة التحديات الرئيسية.

4.4.1 الاتساق بين السياسة الجديدة والهياكل الإدارية والسياسات القائمة

لا يجري إعداد السياسة المعنية بالمعلم بمعزل عن السياسات الأخرى بوجه عام، والسياسات المعنية بالتعليم بوجه خاص. فضلاً عن ذلك، يجب أن تعتمد صياغة أي سياسة جديدة معنية بالمعلم على السياسة الموجودة فعلاً. وعند تقديم السياسة الجديدة، ينبغي إجراء تحليل شامل للبحث في كيفية تأثير السياسة الجديدة في السياسات الحالية وما التغييرات، إن وجدت، التي يجب إجراؤها على السياسة الحالية. وضمان الاتساق والتعاون بين الأقسام / الإدارات المختلفة في وزارة التعليم، وكذلك مع الوزارات الأخرى. وفي بعض الحالات، قد يتطلب ذلك إنشاء هياكل إدارية وهيئات جديدة، مثل لجان خدمات المعلمين، التي تشرف على جوانب مختلفة من إدارة المعلمين، ويشمل ذلك التوظيف والنشر. وفي حال وجود مثل هذه الهياكل الإدارية، يمكن إعادة تحديد أدوارها في ضوء السياسة المعنية بالمعلم - على سبيل المثال، في حال دعوة السياسة إلى اعتماد نظام لا مركزي فيما يتعلق بنشر المعلمين إما على مستوى المقاطعة / الإقليم أو المدرسة.

4.4.2 التخطيط الاستراتيجي الشامل

التخطيط الاستراتيجي المتكامل أمر حاسم لإعداد سياسة فعالة. فالسياسة المعنية بالمعلم جزء لا يتجزأ من سياسات التعليم الأخرى والخطط الاستراتيجية العامة للحكومات.

في جنوب أفريقيا، دعا مؤتمر القمة بشأن تطوير المعلمين في عام 2009 إلى وضع خطة متكاملة لتعليم المعلمين وتطويرهم ثم تنفيذها. وكلفت الحكومة أفرقة العمل وأصدرت إطار عمل للتخطيط الاستراتيجي المتكامل لتعليم المعلمين وتطويرهم في جنوب أفريقيا، الذي يوجه العديد من الإجراءات للفترة ما بين 2011-2015، بناءً على المراجعة الشاملة للقطاع ومواءمتها مع خطته التعليمية للخمس وعشرين سنة القادمة. ولكن حتى في ظل هذه الجهود المنسقة، لا تزال هنالك بعض التناقضات بين خطة التعليم هذه وخطة التنمية الوطنية، مما يعزز الحاجة إلى عملية تخطيط متكاملة (DBE and DHET, 2011).

4.4.3 إشراك المعلمين

يعد المعلمون الجهات المعنية الرئيسية بالسياسات المعنية بالمعلم؛ ويعد فهمهم وقبولهم ودعمهم للسياسة المعنية بالمعلم أموراً حيوية لتنفيذها بنجاح. وهذا المفهوم مكرس في توصية 1966، التي تأخذ في الاعتبار إدراج المعلمين ومنظمات المعلمين على نطاق واسع ضمن خطط إعداد السياسة المعنية بالتعليم - وكذلك أرباب العمل والعمال وأولياء الأمور وغيرهم من الجهات المعنية - وهم حجر الزاوية في إعداد السياسة المعنية بالمعلم (ILO/ UNESCO, 1966: Articles 9, 10k). فالمشاركة النشطة للمعلمين في وضع السياسات وتنفيذها، وشعور المعلمين “بتولي زمام الأمور”، ذلك ما يكمن وراء نجاح أي إصلاح (ILO/UNESCO, 2003; OECD, 2005; Yelland and Pont, 2014: 35).

وكما ذكر أعلاه، يمكن للحوار الاجتماعي مع المعلمين أن يتخذ أساليب مختلفة في مراحل مختلفة من مراحل صياغة السياسة وتنفيذها.

• مشاركة المعلومات من خلال مجموعة واسعة من قنوات التواصل بين السلطات التعليمية والمعلمين، بدءاً من الاجتماعات الرفيعة المستوى المعنية بالسياسة مع منظمات المعلمين بشأن النطاق الكامل للسياسة المعنية بالمعلم، إلى المناقشات في مكان العمل (المدرسة والفصول الدراسية) بشأن آلية التنفيذ، ويشمل ذلك التواصل الشفهي أو الكتابي بدرجات متفاوتة من الشكليات الرسمية.
• المشاورات، التي تستمع فيها السلطات بنشاط وباحترام إلى آراء المعلمين، بلا أي التزام فعلي، رسمي أو غير رسمي بالعمل بهذه الآراء، على أن تكون عملية التشاور هادفة على الأقل. وبعبارة أخرى، يجب أن تكون عملية التشاور مفتوحة ومبنية بالفعل على إمكانية تغيير السياسات بناءً على مقترحات السلطات / أرباب العمل والمعلمين / النقابات المنخرطة في عملية التشاور. وقد تشمل الموضوعات المتشاور بشأنها التعليم الأولي للمعلمين وبرامج التطوير المهني؛ والمناهج؛ وتقييم المعلم؛ ومدونات السلوك المهني أو الأخلاقي؛ والتنظيم المدرسي والابتكارات في التعلم بوصفها جزءاً من إصلاحات التعليم: وتكيف البنية التحتية المدرسية مع تفاصيل احتياجات التعلم في بلد أو نظام معين. وتعتمد العديد من دول منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي بنجاح على هيئات ومؤسسات استشارية لإعداد عمليات إصلاح بشأن السياسة المعنية بالمعلم والتعليم (Asia Society, 2014; ILO, 2012: 206–207; ILO/UNESCO, 1966; Yelland and Pont, 2014: 36).
• المشاركة، التي تنطوي على منح المعلمين دوراً في اتخاذ القرار من خلال مجلس أو هيئة قائمة في المدرسة، أو في النظام بلا الحاجة إلى إبرام اتفاق تفاوضي بالضرورة، وهو حل وسطي بين التشاور والتفاوض. ومجالس التعليم في العديد من البلدان، أو غيرها من الهيئات المهنية التي تضع المعايير مثل تلك الموجودة في الولايات المتحدة وجنوب أفريقيا، هي أمثلة على إشراك المعلمين في عملية إعداد السياسة (ILO, 2012: 207-208; MacBeath, 2012; 109) انظر أيضاً الفصل الثالث فيما يتعلق بالمعايير).
• التفاوض، الحوار الاجتماعي والذي غالباً ما يتخذ صيغة مفاوضات جماعية على بنود التوظيف وشروطه - ويشمل ذلك الرواتب وتقييم الأداء وساعات العمل وظروف بيئة العمل الملائمة - المؤثرة في سائر السياسات المعنية بالتدريس والتعلم، مثل توظيف المعلمين ونسبة التلاميذ إلى المعلمين / أحجام الفصول الدراسية. ومن المرجح أن تجري المفاوضات بشأن ترجمة السياسة إلى إجراءات عملية أكثر من إجرائها بشأن بلورة السياسة آخر (ILO, 2012: 203, 205, 206).

ولكي يكون الحوار الاجتماعي فعالاً، يتطلب بعض الشروط (ILO, 2012: 205–206):

• منظمات المعلمين، القوية والمستقلة والتمثيلية والديمقراطية، وكذلك منظمات أرباب العمل في مجال التعليم حيثما وجدت، سواء كانت عامة أو خاصة؛
• الإرادة السياسية، والثقة المتبادلة والتزام جميع الأطراف بالانخراط في هذه الإجراءات، ويشمل ذلك السلطات التعليمية التي تضع السياسة، ومنظمات المعلمين التي لم تعتد دائماً على إعداد السياسة وتطبيقها، أو ليس لديها القدرة على الانخراط في هذه العملية بصورة دائمة؛
• احترام الحقوق الأساسية للحريات النقابية والمفاوضة الجماعية كأساس للحوار الاجتماعي المؤسسي؛
• مؤسسات الحوار الاجتماعي وهيئاته، إذ من غير المرجح أن يكون لأساليب الحوار الجماعي غير الرسمية أو المخصصة تأثير دائم. ويعد الإطار القانوني المستند إلى قوانين السلوك الاجتماعي بمختلف أوجهه أمراً حيوياً للهيئات الاستشارية ذات المسؤوليات والهياكل المحددة (للتمثيل في قضايا مثل برامج تعليم المعلمين والمعايير المهنية والمناهج للحصول على مخرجات تعليمية أفضل) أو للمفاوضة الجماعية على بنود التوظيف وشروطه (مثل الرواتب وساعات العمل، سواء على المستوى الوطني أو المحلي أو مستوى المدرسة).

وقد تحتوي مختلف أساليب الحوار الاجتماعي المستخدمة لإشراك المعلمين في إجراءات صياغة السياسة على تداخل كبير بين إعداد السياسة وتنفيذها (انظر أيضاً الفصل الخامس). لذلك، من المهم التخطيط لهذه الآثار في عملية الإعداد، على سبيل المثال، من خلال اعتماد سياسة معنية برواتب المعلمين تتوقع مجريات عملية التفاوض - قد تحدد ما إذا كان ستنفذ السياسة وكيفية ذلك. وفي حين أن التشاور الحقيقي قد يكون صعباً ومجرد استهلاك للوقت، إلا أن التشاور الرمزي والإجراءات المتسارعة تعرض التنفيذ الناجح للسياسة للخطر.

4.4.4 إعداد سياسة مستندة إلى البيّنات

عُزِّزت السياسة المستندة إلى البيّنات في العقود القليلة الماضية في مجال دراسات التنمية. ويجب أن يراعي إعداد السياسة البيّنات المتوفرة لتصميم السياسات المعنية بالمعلم مما يؤدي إلى نتائج أفضل. وتعد هذه السياسة مهمة بوجه خاص في البلدان النامية (Sutcliffe and Court, 2005)، ويتطلب تسهيل العمل بها تطوير القدرة البحثية للبلاد، وتعزيز التكامل المنهجي للبحوث والسياسات. وبالمثل، لتسهيل تعزيز استخدام واضعي السياسات للبيّنات، يحتاج الباحثون الأكاديميون إلى تعزيز فهمهم للسياسة للربط بين أبحاث السياسة وكيفية إيصال وشرح البيّنات المهمة بطريقة سلسة وواضحة لواضعي السياسات (Segone, 2008).

ويتطلب إعداد سياسة مستندة إلى البيّنات إدارة البيانات وجمعها لاستخدامها في إعداد السياسة المعنية بالمعلم (والتنفيذ - انظر الفصل الخامس). ويساعد وجود نظام معلومات إدارة التعليم الفعال في إدارة البيانات، سواء كان قاعدة بيانات قائمة بذاتها أو جزءاً من نظام معلومات وزارة التعليم الأكبر. فقد يحتوي نظام معلومات إدارة التعليم على بيانات تتعلق بجميع جوانب التدريس المهمة للسياسة المعنية بالمعلم. وتحدد بعض الشروط فوائد استخدام نظام معلومات وزارة التعليم (أو نظام معلومات إدارة التعليم) للسياسة الفعالة، ويشمل ذلك: موثوقية البيانات واتساقها وتوقيتها المناسب على صعيد مستويات التعليم والحدود الإدارية (الوطنية واللامركزية)؛ والقدرة على التمويل والصيانة والدعم الفني بمرور الوقت؛ ومشاركة المستخدم الأساسي والمهني (لا سيما المعلمون والمديرون / قادة المدارس) في التخطيط والاختبار والتجربة والتنفيذ وتقديم الملاحظات والردود؛ والتدريب وبناء القدرات (ILO, 2012: 13–14)

4.4.5 تولي السلطات القُطرية زمام الأمور

يعد تولي البلدان النامية زمام عملية إعداد السياسات من بين المبادئ الأساسية لإعلان باريس بشأن فعالية المعونات، الذي ينص على ما يلي:

• تلتزم البلدان الشريكة بقيادة إعداد استراتيجياتها الوطنية وتنفيذها في مجال التنمية من خلال عمليات استشارية واسعة النطاق؛
• تلتزم الجهات المانحة باحترام قيادة البلدان الشريكة، ومساعدتها في تدعيم قدراتها لممارسة هذه القيادة (OECD, 2005/2008: 3).

لذا فإن الوضوح بشأن الأدوار أمر أساسي، ولا سيما فيما يتعلق بتولي زمام الأمور، خاصة عندما تشارك الوكالات الدولية في وضع السياسات.

ويشير إعلان باريس بوضوح إلى أن وضع السياسات عملية تقودها البلدان. فالحكومات الوطنية مسؤولة عن إعداد سياساتها واستراتيجياتها الموجهة نحو التنمية من خلال التشاور الواسع النطاق. وعندما يقدم المستشارون الدوليون أو الجهات المانحة المساعدة التقنية لوضع السياسات، يجب على الحكومات الوطنية التأكد من أن العملية مصممة لتنمية القدرات الوطنية.

ويشير أيضاً إطار عمل أكرا لعام 2008 إلى أن البلدان المتلقية للمعونات “ستعزز جودة تصميم السياسات”، وفي الوقت ذاته، يجب على الجهات المانحة الالتزام بـبناء قدرات الجهات الفاعلة في التنمية - البرلمانات، والحكومات المركزية والمحلية، ومنظمات المجتمع المدني، ومعاهد البحوث، ووسائل الإعلام والقطاع الخاص - بحيث يحري تمكينهم من أداء دور نشط في عملية وضع السياسة (OECD, 2005/2008: 16).

4.4.6 قدرات وزارة التعليم

الشرط المسبق لإعداد السياسات الناجعة المعنية بالمعلم أن يكون لدى وزارة التعليم / إدارة التعليم الموارد البشرية اللازمة، مع الخبرة التقنية الكافية. وينبغي إجراء تقييم للاحتياجات التدريبية لضمان قدرة موظفي الخدمة المدنية والمسؤولين على إدارة عملية وضع السياسة العامة بفعالية. ويشير الإطار 4.10 إلى بعض الأقسام في وزارة التعليم مع أدوارها المهمة في وضع السياسات؛ ويتضمن الجدول 4.2 قائمة مراجعة لتقييم القدرات.

4.5 الإطار الزمني وخارطة الطريق

كما ذكرنا سابقاً في هذا الفصل، فإن وزارة التعليم / إدارة التعليم هي جهة فاعلة رئيسية في تنظيم عملية إعداد السياسة المعنية بالمعلم. لذا يجب على الوزارة، في بداية عملية تطوير المعلمين، توضيح الخطوات والمراحل، وتحديد الهيئات المعنية التي ستُشارك، والإطار الزمني والتكاليف.

ويعد وضع السياسات وتنفيذها (الفصل الخامس) مشروعاً مكلفاً، ويستغرق وقتاً طويلا ً ومعقداً، تقنياً وسياسياً. ومن ثم، يعد توفير إطار زمني مناسب أمراً بالغ الأهمية لضمان دعم المعلمين وسائر الجهات المعنية للسياسة. ويمكن أن تكون خارطة الطريق مفيدة في تحديد كيفية تنفيذ أهداف السياسة وتحقيقها. على سبيل المثال، خُطِّط للإطار الاستراتيجي المتكامل لتعليم المعلمين في جنوب أفريقيا من خلال إطار زمني للتنفيذ الشامل للفترة الممتدة من عام 2011 إلى عام 2025. ولكل هدف ضمن هذه السياسة جدول زمني محدد للتنفيذ، ويشمل ذلك الإطار الزمني والموارد والأهداف.

ويمكن أن يساعد تحديد الأولويات بوضوح في تحديد الأطر الزمنية، والنظام الذي من خلاله ستحقق الأنشطة المحددة أهداف السياسة. وقد يعتمد نجاح بعض أهداف السياسة على أهداف سياسة أخرى ستحقق. لذلك، قد تعمل الأطر الزمنية لبعض الأنشطة أو أهداف السياسة كأساس لأنشطة أخرى. ومن ثم ، ينبغي تحليل العلاقات بين الجوانب المختلفة لأهداف السياسة وفهمها جيداً (Haddad, 1995; WHO, 2001; ILO, 2012).

وترد في قائمة المراجعة في الجدول 4.3 بعض الأسئلة الرئيسية التي يجب التطرق إليها عند وضع إطار زمني لخارطة الطريق.

نختتم هذا الفصل بتقديم دراسة حالة تفصيلية لإعداد السياسة المعنية بالمعلم في جنوب أفريقيا (الإطار 4.11). لإذ تقدم جنوب أفريقيا مثالاً مثيراً للاهتمام لعملية وضع السياسات والتقدم المحرز حتى الآن. وهي تشبه في نواح كثيرة دورة السياسة وإطار التخطيط - ويشمل ذلك جوانبها المتداخلة وغير المتسلسلة - التي نوقشت في هذا الفصل.

ويركز الفصل الخامس على الخطط والقدرة التنظيمية لتنفيذ السياسة الوطنية المعنية بالمعلم المتفق عليها.

يمكنك الآن إجراء اختبار الفصل الرابع  لمحاولة الحصول على شارتك لهذا الفصل.

انتقل الآن إلى الفصل 5 التنفيذ.

References