3.6.1 Política salarial

El salario de los docentes es un factor importante para su contratación y retención. Desde la perspectiva del mercado laboral, los sistemas educativos que pagan salarios atractivos con respecto a profesiones comparables tendrán más éxito para atraer y retener a docentes de buena calidad. Los niveles salariales y los incentivos profesionales que, en conjunto contribuyen a hacer de la docencia una carrera de alto estatus social, son cuestiones que influyen especialmente en las decisiones individuales para dedicarse a la docencia y acceder a los programas de formación docente. Una política salarial que valore la docencia en comparación con otras opciones profesionales ayuda a atraer a los mejores graduados en educación secundaria hacia la profesión docente. En los últimos diez años, la evidencia señala que el salario es un factor clave (aunque no el único) en el éxito de lo que se conoce como «sistemas educativos de alto rendimiento» (OCDE, 2005; OCDE, 2013a; Banco Mundial, 2013).

Por el contrario, si los salarios docentes no se perciben como adecuados para los niveles de educación, capacitación y responsabilidades requeridos, o no permiten que los docentes vivan dignamente sin necesidad de buscar otros trabajos, el resultado es una pérdida de prestigio para la profesión docente, lo que afecta negativamente a las cuestiones políticas de la contratación, la motivación y la retención de docentes. Los salarios que no alcanzan ni siquiera el umbral de pobreza doméstica básica en países de rentas muy bajas tienen como resultado dificultades en la contratación de docentes, absentismo y diferentes tipos de bajo rendimiento de los docentes (UNESCO, 2014a: 254).

Para alcanzar los objetivos de las políticas, los niveles salariares de los docentes se deben establecer en relación con:

• los niveles de renta del país, que normalmente se miden con el PIB per cápita;
• los niveles de vida mínimos en países muy pobres;
• profesiones comparables: profesiones que requieren calificaciones, duración de la capacitación, conocimientos, destrezas y responsabilidades similares;
• la capacidad de ingresos o fiscal de las autoridades educativas (OIT, 2012: 148-150; UNESCO, 2010a: 2-3).

En muchos países, las políticas que contemplan las múltiples demandas de contratación, retención, motivación y efectividad se considerarán gradualmente en el marco de la agenda EPT posterior a 2015 y se someterán a discusiones sobre su rentabilidad, lo que en muchos casos implicará asumir opciones políticas difíciles y compensaciones (GPE, 2014: 152-156, para cuestiones sobre situación y salarios).

En ciertos contextos, esto significará priorizar la financiación de la educación por encima de otras demandas en cuanto a los recursos. En parte debido a su cercanía con la mucho más rica Sudáfrica, Lesoto, uno de los países más pobres del mundo, gasta el 13 % de su PIB y más del 30 % de su gasto gubernamental total en educación, para mantener los salarios de los docentes a un nivel mucho más alto que el de muchos países comparables de África, situándose entre tres y cinco veces el PIB per cápita en 2005, pero aun así por debajo de los salarios de otros funcionarios públicos (Mulkeen, 2010; GPE, 2005: 6-7).

Muchos países de renta baja han recibido recomendaciones para limitar los salarios de los docentes según los términos de referencia establecidos por la Iniciativa Vía Rápida (IVR) de la EPT en 3,5 veces el PIB per cápita, con el fin de asegurar recursos para otras necesidades de enseñanza y aprendizaje. Estos términos de referencia han sido un factor a considerar en la contratación a gran escala de docentes (véase la Sección 3.1). Si se utilizan, se deberían ajustar en función del PIB del país, especialmente en países de rentas muy bajas con un pequeño sector formal como base económica, de lo contrario podría conducir a sueldos irracionalmente bajos, en ocasiones por debajo del umbral nacional de pobreza (UNESCO, 2010a: 16; UNESCO, 2014a: 254). Ya que estos términos de referencia no tienen en consideración necesariamente los salarios comparables de otros trabajos del sector público o privado que requieren el mismo nivel de capacitación o responsabilidades dentro de cada país, pueden ser un impedimento para la contratación y retención de docentes.

En algunos países, es posible que se necesite realizar compensaciones para los niveles salariales más altos debido a las limitaciones de los ingresos de los gobiernos. Las compensaciones más obvias se dan entre los salarios y el número de docentes, y las proporciones entre alumnos y docente (PAD) o el tamaño de las clases que resultan de los mismos. También se puede incrementar el tiempo de enseñanza o instrucción o el total de horas de trabajo requeridas para reducir el número necesario de docentes y crear más capacidad para mayores salarios. En ambos casos, debe considerarse el impacto potencial en la calidad de la enseñanza y el aprendizaje antes de adoptar políticas que incrementen el tamaño de las clases o el tiempo de enseñanza, teniendo en cuenta que ambos tienen un impacto en la carga de trabajo de los docentes (Sección 3.5) y podrían disminuir la satisfacción laboral de los docentes en condiciones en el aula que sean muy exigentes (OCDE, 2013a: 191).

De hecho, algunos países de renta alta optan por pagar salarios mucho mayores a docentes mejor formados a cambio de aceptar unas PAD y tamaños de clase relativamente altos. La República de Corea, Japón y Singapur son países de renta alta con un promedio del tamaño de las clases en educación secundaria que excede los 30 estudiantes por clase y algo menos en la educación primaria, pero todavía muy por encima del promedio de la OCDE. Estos países pagan a sus docentes considerablemente más que el PIB per cápita o el promedio de salarios obtenido por profesionales con estudios superiores en puestos de trabajo comparables en el sector público o privado (OCDE, 2013a: 45; OCDE, 2014b; 411, 454).

Por otro lado, en los últimos años, Indonesia, un país de renta media, ha decidido enfatizar los aumentos salariales de los funcionarios públicos que son docentes como parte de una mayor profesionalización de la enseñanza, mientras mantienen la PAD relativamente baja, en parte debido una captación masiva de docentes por contrato. Al igual que los docentes que son funcionarios públicos, se espera que estos docentes por contrato también se beneficien de las medidas laborales, salariales y de profesionalización (Chang et al., 2014; UNESCO, 2014a).

Tendrán dificultades para lograr este tipo de compensaciones como parte de su política docente aquellos países que ya tienen una PAD elevada y clases de gran tamaño, sobre todo en las escuelas primarias, a la vez que luchan por lograr la EPU y la EPT, al tiempo que se enfrentan a una escasez de docentes a gran escala. La alternativa a la captación masiva de docentes por contrato con salarios bajos y manteniendo los salarios a un nivel suficiente como para atraer y retener a buenos docentes podría expandirse y diversificar las fuentes de financiación para la educación. Muchos de los países con salarios bajos y dificultades para la contratación y la retención de docentes tienen niveles relativamente bajos de financiación para la educación como un porcentaje del PIB o PNB. Solo 41 países en el mundo destinan al menos un 6 % de su PIB a la educación, que es el objetivo recomendado para lograr la EPT. A pesar de los aumentos significativos en el total del grupo de renta baja desde el año 2000, 25 de estos países dedican menos del 3 % de su PIB a la educación y en algunos el porcentaje incluso disminuye. Un aumento importante en aquellos países que todavía no han alcanzado el objetivo del 6 % permitiría que se dedicara a la educación una parte más significativa del presupuesto, lo que proporcionaría más fondos para contratar y pagar salarios razonables a los docentes necesarios para cubrir la escasez (UNESCO, 2014a: 24, 110-113).

Para los países que dependen de la ayuda internacional para una parte importante de su financiación educativa resulta difícil tener opciones en política. Con el fin de complementar los compromisos de los gobiernos nacionales para establecer como prioridad la financiación educativa, incluidos los salarios de los docentes, se necesitan compromisos de financiación a largo plazo por parte de donantes internacionales. También es necesario un diálogo sobre las políticas y coherencia entre todas las partes involucradas y quienes financian la educación. A pesar de los principios de efectividad de la ayuda, que promueve la armonización de los mecanismos de financiación con las metas estratégicas del sector educativo, los donantes prefieren ofrecer su apoyo a proyectos antes que a los presupuestos debido a la ausencia de marcos presupuestarios fiables a medio plazo y el temor a malas gestiones financieras (Steiner-Khamsi, et al., 2008: 43, 46; OCDE 2005/2008). La combinación de una reticencia a respaldar costes recurrentes (como los salarios docentes) junto con los recortes en la ayuda a la educación de los últimos años, implica que deben encontrarse nuevas fuentes de financiación, al mismo tiempo que se ejerce presión sobre los grandes donantes para que respeten los compromisos previos (UNESCO, 2014a: 127-133).

Se han propuesto varias vías para «crear un espacio fiscal» a fin de aumentar los recursos disponibles destinados a financiar los salarios de los docentes. Estas comprenden:^{Nota a pie de página 19}

• el aumento de ingresos a través de una mejor recaudación de impuestos, reduciendo las exoneraciones y la evasión fiscales;
• la diversificación de la base fiscal para incluir a grandes corporaciones, a pequeñas y medianas empresas y al sector informal;
• la modificación de las prioridades en el gasto presupuestario gubernamental, centrándose en la educación y alejándose de líneas presupuestarias relativamente no productivas como el gasto militar;
• la relajación de prácticas restrictivas internacionales sobre préstamos gubernamentales responsables;

la alineación de las políticas de ayuda de donantes para la estabilidad macroeconómica con gastos educativos recurrentes como los salarios de los docentes.